关于我国社会救助制度的思考

李瑞琦

【摘 要】在我国老龄化日益严重的背景下，护理社会救助已然成为社会关注的重点问题。长期护理特别是贫困老年人的长期护理问题更是护理救助的焦点。本文在分析老年人护理救助必要性的基础上，通过分析目前我国的护理救助制度，指出贫困老年护理社会救助面临的问题并提出相应对策。

【关键词】护理社会救助；长期护理；贫困；老年

在福利国家的观念中，老年阶段一般被视为社会化过程中较为富裕安定的阶段。老年人一生积累的收入以及养老金制度的建立，使得老年生活階段往往与稳定的生活来源、稳定的福利待遇及休闲安定及舒适的生活密切相连。而在老龄化不断加重的背景下，我国老年人贫困成为了一个越来越严峻的社会问题，老年人贫困现象也进入了社会关注领域及学术界视野，针对于此的护理社会救助制度必然会发挥极重要的作用。

本文分析了当前我国贫困老年护理救助的必要性，并分析目前我国的护理救助制度，在此基础上指出我国护理救助面临的问题与对策。

一、我国贫困老年护理救助的必要性

老年人护理社会救助是针对低收入贫困老人（包括独居老人和纯老家庭的老人）实施的，以提供上门护理、护理补贴、机构照顾为内容的社会救助制度。救助的对象指的是收入水平低于一定的标准，因患有慢性疾病或意外伤害导致部分丧失或全部丧失自理能力的贫困老年人口。我国建设贫困老年护理社会会救助已是当务之急，它与以下因素相关：

（一）贫困老年人的护理需求状况

根据经济合作与发展组织预测，到2030年我国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球人口老龄化程度最高的国家。[1]由于经济发展和医疗水平的提高，人均寿命不断攀升，老年人身体状况也逐步变弱，成为各种疾病的高发人群，部分处于失能或半失能状态，需要外界协助生活。

调查显示，当前高龄老人3000多万，失能老人4000多万。这些空巢、高龄、失能老年人的增加，对护理服务的需求日益凸现。2015年，我国城乡老年人自报需要护理服务的比例为15.3%，比2000年的6.6%上升将近9个百分点。分年龄段来看，高龄老年人对照护服务的需求最为强烈，自报需要照护服务的比例从2000年的21.5%上升到2015年的41.0%，上升了将近20个百分点，上升幅度是79岁及以下老年人的3倍多。[2]

此外，2014年中国老年社会追踪调查发现，当前我国老年人的贫困发生率较高，有26.3%老年人生活水平低于国内低保线，老年人相对贫困发生率为36.81%-42.12%，尤其需要护理服务的80岁及以上的高龄老人也是陷入贫困的高危群体。[3]

由于家庭结构趋于核心化与少子化，需要更多的护理服务的老年人不断增多，老年人护理需求越来越大。另一方面老年人口贫困发生率高，低水平的退休金和微薄的家庭资产，难以支付市场中高昂的护理费用，而生理和心理的现实需求又亟待满足，致使贫困老人陷入无依无靠的生活绝境。

（二）社会保障不全面引致的长期护理保险需求

我国社会保障“低水平、广覆盖、双方负担、统账结合”的特点致使中国的基本医疗保险无法覆盖全部人群，且现行的基本医疗保险保障深度、力度上的不足，医疗服务层次单一，社区的老年健康服务不到位，长期护理类型的健康服务项目未能进入基本医疗保险，这一切都使得转为老年人提供长期护理救助项目迫在眉睫。[4]

（三）传统家庭养老模式压力较大，子女难担护理责任

随着人口老龄化现象加剧，家庭结构也在发生变化，老年人口的增多与中青年减少的矛盾日益突出，长期的医疗费用护理所需的服务会给家庭带来沉重的负担。据调查，成年人普遍对未来长期护理问题感到担忧，包括“给家人造成负担”（47.2%）“找不到护理人员和机构”（43.6%）“护理费用上涨快”（47%）等。[5]成年人的焦虑充分印证了护理社会救助、长期护理等制度建设的势在必行。

二、我国护理救助制度现状

目前我国并未在全国范围内形成统一的护理救助制度，但各地政府根据本地状况对贫困老人颁布了特定的救助政策。

（一）护理救助的对象

我国护理救助对象为收入低于一定的标准，因患有慢性疾病或意外伤害导致部分丧失或全部丧生自理能力的贫困老年人口。

（二）我国贫困老年护理救助制度现状及趋势[6]

1.护理补贴制度正在全国范围内逐步建立

根据统计分析，“十二五”以来护理补贴制度密集建立。具体而言，2012年以前只有北京、天津两地建立护理补贴制度；2013年黑龙江规定贫困失能老人可以享受护理补贴制度；2014年吉林、江苏、安徽、山东四省份也开始在综合性文件或专项文件中表态要建立老年人护理补贴制度，2015年山西、辽宁、河南、四川、重庆、贵州、新疆7个省份建立护理补贴制度，2016年上海、广东、广西、西藏4个省份建立护理补贴制度，2017年湖北、江西、浙江、宁夏4个省份建立护理补贴制度，2018年至今福建、陕西、甘肃、云南4个省份建立护理补贴制度。

2.各地护理补贴制度相似性和差异性共存

在增加户籍省份中，补贴标准较高的是北京和天津，两地对重度失能的老年人每人每月补贴标准均为600元。在增加经济状况要求的省份中，补贴标准最高的是青海，对轻度、中度、重度失能特困老年人分别按300元/人/月、450元/人/月、750元/人/元给予护理护理补贴。在增加年龄要求的省份中，补贴标准最高的是上海；该市护理补贴是按医疗保险的形式发放的，申请居家医疗护理服务的失能老年人按轻度、中度、重度失能来划分，补贴标准大约为702元/人/月、1170元/人/月、1638元/人/月；申请居家医疗护理服务的轻度、中度、重度失能老年人补贴标准大约是864元/人/月、1440元/人/月、2016元/人/月。

（三）给付方式

主要是现金补贴，辅有物质补贴。

三、我国护理救助制度的问题

虽然我国各地已经实施了一些在护理方面的救助政策，也取得了一定成效，但仍然存在着些许问题。

（一）针对性护理救助制度尚未建立，没有形成全国统一的救助标准

各地的护理救助政策处于碎片化状态，在城镇依附于对养老服务和残疾的补贴政策，农村则主要渗透于五保户救助制度之中，通過在家分散供养或当地集中供养照顾。

（二）护理救助实施的范围较窄

目前我国护理救助的对象主要是低保老人以及农村地区“五保”老人，处于低保边缘或因病而无力负担高额护理费用等贫困老年人群，成为护理救助政策所忽略的对象。《2016年社会服务发展统计公报》显示，截至2016年底享受护理补贴的老年人40.5万人，仅占2016年60岁及以上人口的0.18%。

（三）给付方式单一、水平较低

我国当前实施的关于护理救助的政策基本上是以现金补贴的形式来发放，部分受助对象会将救助金补贴家庭而并非用于自身护理服务之中，且各地每月几十元到几百元不等的护理津贴对于有重度护理需求的贫困群体所带来摆脱困境的效果并不明显。

四、我国贫困老年人护理社会救助的出路

（一）扩大护理救助的范围

考虑到护理服务的特殊性，我国护理救助不应局限于城乡低保、农村“五保”户以及重度困难残疾人，可适当扩大其范围。可采用“生活需求法”将不同护理等级中包含的基本护理服务转化为货币价格计算，将其作为是否具有享受护理救助资格的参考依据，如可将最低生活保障线的1.5倍至2.5倍划分为不同收入区间，作为判断不同护理等级的救助资格标准。[7]

（二）增多护理救助的给付方式

在护理给付上，可以采取实物给付和现金给付相结合的方式。在条件允许的情况下优先选择实物给付，亦可选择发放代金券，民政部门进行监管并定期回访，以保证护理救助的可及性和实用性；对于农村及护理服务产业发展落后地区，仍以发放现金为主。

（三）加强老年人护理救助制度和法制化建设

制度是解决问题的关键，政府需要开展深入的调查研究和相关的立法调研，探索颁布适合中国国情的护理保险法，以法律法规的形式明确规定国长期护理保险的护理等级，护理标准、缴费标准、缴费年限等，以从制度上和法律上解决中国老年人护理服务问题。

（四）建立统一的老年人护理救助管理机构

在符合中国国情的基础上，建立上至中央政府的部级主管单位，下至地区和基层管理的救助机构，明确其职能，统筹安排不同类型的护理项目，协调不同供给主体提供的服务，对不同内容、不同等级的照护服务实行统一管理，为构建符合中国国情的长期护理服务体系提供组织保障。

（五）鼓励社会力量的广泛参与，大力发展护理服务机构和设施

在大力发展居家养老和社区长期护理的同时，适当、逐步扩大公办护理机构的规模，增加服务种类，并引入竞争机制，鼓励社会力量参与护理服务的供给，建立科学的护理需求评估制度，改变私立护理机构服务不佳的现状。教育部门要填补老年护理服务专业缺失现状，开设多层次的老年护理学课程，实现老年护理服务人员的职业化，对志愿者、辅助人员开展培训，提高护理人员的社会地位和待遇。

（六）制定全国统一的救助标准

从实际出发，借鉴美国以及其他国家经验的基础上，加快建立符合中国国情的护理救助体系，如确定失能老年人长期护理服务分级指标体系、受益人准入制度、服务人员考试进修制度、受益人申诉制度、服务质量检查制度等系列配套制度。

在老龄化的冲击下老年人尤其是贫困老人对于长期护理的需求已经越来越迫切，而我国的老年人护理社会救助体系目前还仅仅是处于萌芽阶段，这就需要政府和社会各界共同努力，加快贫困老人护理社会救助建设，化解高龄危机，缓解老年贫困，提高老年人生活质量。

【参考文献】

[1] 穆光宗，张团.我国人口老龄化的发展趋势及其战略应对[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2011（5）：29-36.

[2] 《老龄蓝皮书：中国城乡老年人生活状况调查报告（2018）》.

[3] 朱晓，范文婷.中国老年人收入贫困状况及其影响因素研究——基于2014年中国老年社会追踪调查[J].北京社会科学，2017（1）：90-99.

[4] 蔡慧. 浅议老龄化背景下中国护理社会救助的建设与发展[A].经济研究导刊，2013我国社会救助问题研究.

[5]《2018年中国长期护理调研报告》.

[6] 北京师范大学中国公益研究院养老研究中心：全国护理补贴制度正逐步建立，领取条件的规定有差异.

[7]王杰领. 国外护理救助发展现状与中国的探索[A].社会福利，2018.