非政府组织参与对行政管理体制的作用分析

陈怡枫 任志奋

【摘 要】随着市场经济的发展和政府职能的转变，我国非政府组织也逐渐发展并日益在公共管理中发挥重要的作用。本文首先介绍了非政府组织的内涵与特征，阐述了当代非政府组织参与行政管理的法律地位与非政府组织参与行政管理的阐述的重要作用，在分析我国非政府组织参与行政管理存在问题的基础上，提出如何建立非政府组织与政府良性互动的行政管理体制的具体对策，以期能够促进非政府组织更好地协助行政管理的运行。

【关键词】非政府组织；参与；行政管理体制

20世纪后期，随着后工业社会的来临，人类化会表现出风险社会的特点，社会变得高度复杂和高度的不确定。世界各国行政改革的基本取向是将公共部口“私有化”，把大量公共部口从政府机构中剥离出去，以实现行放国家的瘦身和福利国家的减负。在另一方面，“私有化”表现为国家退出被它所侵占的领域，并尝试恢复它与市民社会原来的边界[1]。但实际的改革进程造就了以非政府组织为主要特征的新市民社会的兴起。它具有独特的历史使命，不同于之前存在于历史上的市民社会的自愿组织，也不同于市民社会的私人部门，而是在他们之外的一种全新的“第三部门”。

一、非政府组织的内涵与特征

（一）非政府组织的内涵

长期以来，非政府组织（Non-government organization）这一概念是在西方语境下被我们认识的，它最初出现在 1945年6月签订的《联合国宪章》的第71条里，该条授权联合国经济与社会理事会“应与非政府组织就其职权范围内的事项进行咨商”。近十几年来，非政府组织在全球范围内作为一股新生力量广泛参与到社会政治经济生活的各个领域中来，并对社会经济的发展起到了极其重要的作用。就非政府组织的概念来讲，由于此概念涉及的范围较广、并且组织团体类型众多，所以至今并没有一个很严格的定义。在通常意义上来讲，非政府组织指的是政府以外的非企业性的社会组织。一般都将其表述为“非营利组织、公民社会、第三部门、志愿者组织、草根组织、免税机构、慈善组织”等等，这些称谓由于表述的主体、场合、侧重点的不同而不同，非政府组织与非营利组织、NGO、第三部门、民间组织、社会团体等概念所对应的主体大都是指政府和市场之外的那部分公共领域，概念本身并无楚汉界限之分，不过是因为表述的背景、主体、场合的不同而略有差异。

（二）非政府组织的特征

关于非政府组织的概念目前还没有形成一个具有明确的内涵和外延的术语，但是非政府组织是存在共性的。美国学者萨拉蒙和安赫尔认为“凡是具有组织性、民间性、非营利性、志愿性和自治性特点的组织，就是非营利组织，在此基础之上，若一个组织再具有非政治性和非宗教性的特征，那么，该组织就可以认为是非政府组织了”[1]。首先非政府性，是给政府组织的最核心的属性，从根本上区别于政府主体。非政府组织的决策和行为不受政府的控制，它的主张也不代表国家和政府的立场；其次非营利性，它是非政府组织区别于企业和政府的特殊的产权形式，这体现了非政府组织的资产带有公益性质，不是以营利为目的的；再者组织性，它是有一套完整的内部规章制度的设立，有明确的角色与任务的分配；有职权等级体系以保证每个成员的行为与组织目标相符合；有交往体系即体现不同成员之间的相互从属关系；有目标准则，用于评估和检查组织的成果以及组织中个体的活动成果；最后具有自治性，自治性是指非政府组织是独立的自治组织，它们并不是依附于政府、企业或任何其他组织的，它们能够进行日常的自我管理并具有独立的决策能力，包括人事、财务等方面的决策。非政府组织的自治性主要体现在它们独立于政府的社会性格，与政府之间既能互补又可以相互监督。

二、当代非政府组织参与行政管理的法律地位

从行政管理法律关系的角度，非政府组织参与行政管理的法律地位可分析为：或者代表国家或人民履行公共管理职权，或者以相对人或相关人地位享有或行使针对国家的权利。就我国先行法律规定来看，非政治组织参与行政管理的形式有以下方式：一是非政府组织依据法律法规授权或委托享有和行使行政职权，是法律法规授权的行政主体。国家通过立法，将传统意义上由国家行政机关行使的公共权力明确规定由非行政机关组织行使。比如：我国注册會计师法第7条规定：“国家实行注册会计师全国统一考试制度。注册会计师全国统一考试办法，由国务院财政部门制定，由中国注册会计师协会组织实施。”二是非政府组织根据自治章程享有或行使对行业内、组织内、地域内成员的公共管理权力，是公共行政主体。例如：中华全国律师协会章程第2条规定：律师协会是由律师组成的社会团体法人，是律师的自律性组织，依法对律师实施行业管理。三是非政府组织受到行政主体的管理，是行政相对人，非政府组织作为行政相对人，既是行政管理的对象，也是行政管理的参与主体，也是有权监督主体启动对行政管理行为的监督，与行政主体形成的行政法制监督关系的参与主体。

三、非政府组织参与行政管理的作用

（一）非政府级织促进公共性的扩散

人类社会的治理过程是一个不断增强公共性的过程。在农业社会，社会治理几乎不存在公共性的问题，因为农业社会的绝大多数决策都是由统治者做出决定，农业社会都是服从于维护封建统治的需要。可以说，公共性是产生于工业社会，在工业社会中，社会刮泥的技巧和方法不断发展，为了满足更多人的需求，决策的公共性不断增强，渐渐的，政府成为了公共性的主要承担者。但这其中也存在这不少问题，比如政府无法充分实现公共性，公共利益无法得到充分的体现。由于非政府组织的参与，在社会治理过程中承担了部分原本是由政府来承担的公共职责，所以公共性不再局限于政府，公共性得到了扩散。非政府组织为什么能够承担公共性，这是因为非政府组织本身的公共性特征，但非政府组织与政府组织又有不同，

非政府组织在承担社会治理责任的同时，实现公共利益，促进行政过程的公开性等方面都促进了公共性的扩散。正是因为非政府组织促进了公共性的扩散，导致了实质公共性的实现，从而促进了服务型政府的产生。

（二）非政府组织促进领域融合

自工业社会以来，便出现了私人化和公共化两个领域，这两个领域是产生是人类社会发展进步的客观结果，也是人们对自身利益不断重视的产物。随着社会不断进度，渐渐发展公共范围和私人范围在不同程度不同领域内存在融合的现象。在这一进程中，非政府组织应运而生，非政府组织既是领域融合的产物，它又在另一方面促进了领域融合。非政府组织由于具有公共领域、私人领域和日常生活领域的特点，因而能够成为领域融合的组织基础，成为不同领域联接的中介。所以说，非政府组织能够在某些程度上做到政府组织无法做法的事情，帮助政府组织更好地完成行政管理。

（三）非政府组织促进合作治理

自二十世纪以来，社会治理取向一种主动参与治理的社会治理模式，而且以强调合作治理为主。公民主动参与助力对改变目前社会治理的困境有一定推动作用，但是并不能完全解决管理行政面临的各种问题。随着全球化进程不断加快，社会变得更加复杂和不确定，各种社会问题也应运而生，在这种情况下，单一化个人化治理被合作治理所取代，在这其中，非政府组织发挥了重要作用。非政府组织虽然不如政府组织般在社会治理管理中发挥着主导和明确作用，但是其作为一种新型组织结构，并不满足在社会治理中处于边缘位置，而是想充分发挥其作用。在非政府组织进行狂会治理的过程中，实际上促成了一种服务型社会治理模式，即合作治理模式。

四、我国非政府组织参与行政管理存在的问题

我国非政府组织发展较晚，相应的文化环境和制度背景还不健全，非政府组织的权利，往往被认为是公权和私权的混合体，行政管理体制一定程度上限制非政府组织发挥作用。当然我国非政府组织在参与行政管理过程中还存在不少问题，主要有一下几个方面：

（一）对非政府组织参与不予重视

政府主体容易将非政府组织看作为一种对政府权威的挑战力量，在政治秩序中存在的一定潜在的威胁。这些对非政府组织的作用的不同看法，造成对非政府组织的重要性认识不一致。因此，行政主体对非政府组织参与的漠视、不支持、甚至敌对态度打压了非政府组织参与的积极性。有些行政机关由于受传统高权行政观念的影响，理解和支持公民参与的意识淡漠，，对基于主观权利的公民参与还故意刁难，设法逃避，更不要说对基于客观权益的非政府组织的参与了。主要做法就是行政不公开，故意封锁消息；或者直接对非政府组织的参与进行打压、排斥甚至报复。

（二）非政府组织参与行政管理的制度不健全

随着市场经济的快速发展，非政府组织的出现已经成为了一种不可抵挡的趋势。首先，法律的滞后性注定了非政组织出现无法获得合法地位，因此也无法享受政府提供的有利资源和福利政策的情况。同时，政府为了在初期对非政府组织达到全面掌控的目的，实施严格限制非政府组织的登记注册的政策。这些行为对散在个体而言，达到了有组织的社会参与，实现社会有序发展，但在非政府组织而言，阻碍了有组织性的社会参与进程。其次，保障非政府组织参与行政管理的制度不健全。我国现行的行政程序法关于相对人参与已经有相应的法律保障，如《行政处罚法》关于陈述、申辩、听证制度的规定等；关于行政相关人的参与也有相应的规定，如《行政许可法》关于利害关系人参与听证的相应规定；但关于公众参与、尤其是非政府组织代表公众参与的制度规定较少，即便有了一些粗略的规定，但还可能被行政机关合理规避。例如，我国《价格法》第23条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

（三）非政府组织自身能力的欠缺

由于我国非政府组织发展的历史并不长，社会资源也不够充足，加上法律政策上的不利因素，使得我国非政府组织在数量上虽然有了大幅度的提高，但都普遍存在着自身局限，这也是抑制非政府组织发展的主要原因。目前，我国的非政府组织普遍存在缺乏合理的治理结构的问题，这包括组织内部决策机构、执行机构和监管机构的权责分配机制不明晰，没有形成“分权和制衡”的关系，这就可能导致组织内部难以预防腐败行为、难以随着环境的變化进行自我调节、难以有效调动员工的积极性等问题的发生，最终将导致非政府组织缺乏可持续发展的能力。同时，非政府组织发挥其功能的程度是与其社会动员能力密切相关的。我国非政府组织真正开始发育的时间并不长，又受到行政力量、法律环境的不完善、文化传统和思想观念等客观因素的影响，导致我国非政府组织处于一种公益不足的状态中，导致其社会动员能力明显不足，无法充分地履行自身的社会职能。

五、建立非政府组织与政府良性互动的行政管理体制

我国社会的改革正在从经济领域逐步向社会领域深化和发展，在社会管理实践中，仅靠以政府为主体的社会管理体制已经不适应市场经济的发展要求，合理发挥非政府组织的作用，实现社会管理的社会协同已经成为社会管理创新的关键。要实现非政府组织与政府良性互动的行政管理体制的发展，就必须加大对非政府组织的扶持力度，健全行政管理体制中对非政府组织的管理，培育非政府组织的自治能力和参与能力。

（一）加大对非政府组织的扶持力度

在我国社会管理实践中，以政府为主体的社会管理体制已经不能适应市场经济发展的要求。现阶段，我们应该改变以往“强国家、弱社会”的模式，建立一种“强国家、强社会”的模式。政府并非万能，也不是社会管理的唯一主体，社会管理多元化主体的发展方向是市场经济发展的必然要求。建立健全社会管理的多主体、多元化的治理模式将成为我国社会管理创新的关键。非政府组织是党联系广大人民群众的纽带，是政府连接市场和社会的桥梁，是构建社会主义和谐社会的重要力量。加强对非政府组织的扶持和监管，构建政府与非政府组织的合作机制，对于推进我国社会管理的创新具有十分重要的意义。所以，政府应该逐步放松管制，变控制为引导，努力实现政府与非政府组织在社会管理领域中的互动与合作。

（二）健全行政管理体制中对非政府组织的管理

相关法律制度对非政府组织的发展具有十分重要的影响，政府应为非政府组织参与公共行政创造条件，如提供信息，進行技术培训，提供资金支持，更主要的是提供制度支持。我国既尚无统一的非政府组织法律制度，又无有相应的制度规范法律法规的授权行为和行政主体的委托行为，被授权组织和被委托组织行使职权的行为也需要相应法律制度的规范和支持。因此，面对这种状况，行政主体一方面应当在深入调研和广泛征求意见的基础上，确立我国非政府组织发展的基本法，明确国家利益和原则，对非政府组织的发展从总体上做出规定。

通过制定法律的形式，出台一系列科学分类监管原则和专项法规，包括修订和完善现行的《社会闭体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，同时制定和颁布关于行业协会、公益机构、慈善组织等的专项管理条例，逐渐形成对非政府组织分类监管的行政法规体系；另一方面适时的推出相关的行政法规，主要包括对非政府组织的行政指导、社会监督、税收减免等方面作出原则性的规定。

（三）培育非政府组织的自治能力和参与能力

公民法律文化的核心在于参与，在于积极地参与公共事务，而非政府组织参与是公民参与的组织化体现和保障。当代中国正处于建设社会主义市场经济和社会主义民主政治的重大社会变革时期，要想拔得头筹首先，要培育公民的主体观念，培育公民法律文化。只有公民的法律观念提高了，社会整体法治氛围才能不断形成，公民参与行政管理的能力和水平才能不断提高。对公民角色的培育至少可以通过三种适当的形式：正式的制度化教育、公民社会的行动和政治参与本身。制度化教育可以通过学校教育和社会教育施行，社会行动和政治参与本身则需要据全社会之力，不断深入。其次，要支持和帮助建设公民组织。公民组织一般是指相对独立于政治国家与市场组织的公民群体和社会组织，主要有政党、非营利性公共组织、群众志愿性社团、基层群众性自治组织等。所以国家在公共权力的行使和公共事务的治理领域，必须依赖公民组织。

六、结语

综上所述，非政府组织参与行政管理的法律地位可归纳为：以行政主体地位代表国家或人民履行公共管理职权，或者以相对人或相关人地位享有或行使针对国家的权利。我国非政府组织发展较晚，相应的文化环境和制度背景还不健全，行政管理体制也没有提供足够的参与空间，从而制约了非政府组织参与行政管理。因而，可以通过由政府组织对非政府组织加强扶持力度，健全非政府组织管理的制度，培育非政府组织的自治能力和参与能力，建设公民法律文化等途径建立非政府组织与政府良性互动的行政管理体制。

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