关于PPP项目政府中长期付费能力的若干思考

武友侠

【摘 要】财政部全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示，截至2017年三季度，有近40%的项目为政府付费，加上政府市场混合付费的可行性缺口补助类项目，这个比例逼近80%。

【关键词】PPP项目；政府；付费能力

政府付费是目前我国PPP项目的主要回报机制。财政部全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示，截至2017年三季度，有近40%的项目为政府付费，加上政府市场混合付费的可行性缺口补助类项目，这个比例逼近80%。

图表资料来源：《PPP政府参与付费项目占比提升至八成》，凤凰网财经：http：//finance.ifeng.com。

大量PPP项目过度依赖政府付费，增加了地方隐性债务风险。“由于PPP项目在论证审核过程中，风险控制环节缺失，加之政府急需通过PPP项目超前建设需求，为政府性债务爆发区域性风险埋下隐患。” ①在国家打响防范化解重大风险攻坚战的政策环境下，2017年11月主管部门发文要求，各地限期完成项目管理库集中清理工作，严格新入库项目审核标准，重点做好物有所值论证、财政承受能力论证。

PPP项目政府付费属于政府方的中长期支付责任，一般来说合作期限在10～30年之间。如果地方政府习惯性犯短视错误，对自身财政偿债能力盲目乐观，特别是对中后期财政支出风险预估不足，那么今天如火如荼上马的政府付费PPP项目，很有可能会成为明天捆绑在地方债上的“最后一根稻草”。

一、大理市洱海环湖截污工程PPP项目政府付费构成

大理市洱海环湖截污工程PPP项目是一个大体量政府付费项目。该项目计划总投资34.9亿元，最终PPP协议签约控制价为29.8亿元，包括6座污水处理厂、235公里环湖污水管渠、22公里尾水输水管、提升泵站17座。对应的政府付费结构如下：

可用性付费。按照“一次考核、分期支付”方式进行，项目通过竣工验收后，政府分15年向项目公司支付可用性付费。

污水处理服务费。由政府根据排放水质和水量支付，在排放水质达标的情况下，初始单价按照大理市现行向市第一污水处理厂支付的污水处理服务费单价，确定为1.1元/立方，由政府根据实际处理量或保底水量在运营期内向6座污水处理厂支付污水处理服务费。

截污干管（渠）等运维绩效服务费。政府每季度考核，各季度平均得分为年度分：年度分≥90分，政府按付费上限支付；80分≤年度分<90分，政府按付费上限的90%支付；70分≤年度分<80分，政府按付费上限的80%支付；60分≤年度分<70分，政府按付费上限的70%支付；年度分<60分，当年截污干管（渠）等运维绩效付费金额为0。

按照上述付费结构，该项目投运后，大理市政府方每年需支付4.9亿元，资金来源包括污水处理费2650万元/年、洱海资源保护费21900万元/年（拟通过政府性基金预算方式专项用于支付）、上级财政补助8000万元/年、市级财政一般性预算支出安排16426亿元/年。从构成来看，政府性基金预算在该项目政府付费中的占比高达45%，如下图所示。

二、大理市政府中长期付费风险隐忧分析

大理市为县级市，支柱产业为旅游业，财政收入十分有限，为减轻大理财政负担，云南省政府给予该项目大力支持。例如，批准大理收取洱海风景名胜资源保护费，以扩大项目支付资金来源。大理市利用上述财政资源，采用前后补贴结合的方式，冲抵项目总投资，降低政府一般性公共预算支出压力。因此，从目前及中期看，大理市财政支付能力应不成问题，但从长期趋势看，大理市财政支出可谓压力不小。

1.大理市财力十分有限。

从近四年大理市国民经济和社会发展统计公报来看，该市一般公共预算支出从2014年的42亿元增至2017年的54亿元，增幅高达29%，而同期一般公共预算收入仅从28亿元增长到32亿元，增幅为14%，财政转移支付和各类基金预算等占大理市财政总收入的50%以上。显而易见，大理市的“钱袋子”并不鼓，怎么花钱还得看上级政府的脸色，以及相关政策的风向。

这里所谓“政策风向”，也与当前主管部门收紧政府付费PPP项目入库紧密相关。如前所述，政府性基金预算在本项目付费中的占比高达45%，尽管目前主管部门尚未出台规范使用政府性基金预算作为PPP付费财源的成文规定，但在总体降杠杆、财政支出预算趋紧的政策环境下，不排除下一步会出台更加严苛的规范文件，一旦政府性基金预算收紧，势必对本项目的政府付费能力构成直接冲击。

2.大理州财政支出压力高企。

鉴于大理市财力有限，为了给本项目增信，大理州政府和大理市政府共同参与协议签署。但从中长期趋势看，大理州的财政收支状况也不容乐观。当地国民经济和社会发展统计公报显示，过去四年，大理州的一般预算支出从2014年的243亿元，飙升至2017年的338亿元，涨幅高达39%，其中2017年同比增长15%；而一般预算收入仅从75亿元平缓增长至87亿元，财政总收入也并入太大起色。

3.项目公司的管理、技术及专业化运营能力。

本项目体量大，工程技术相对一般的污水处理项目更为复杂，因此采用竞争性磋商的方式进行采购。鉴于多数政府付费类项目缺乏运营，注重短期利益而轻视长期运营，那么在非完全竞争的市场环境中，社会资本方的项目运作能力如何甄别？与项目公司签订合同关系的工程承包商、材料供应商等，他们的资质和专业能力如何保证不打折扣？本项目中，社会资本方中信水务产业基金管理公司，是中信集团所属国内最大的股权投资基金中信产业基金旗下的专业水务投资公司，水务处理能力号称300萬吨/日。但问题是，面对洱海环湖截污工程大如此之大的工程量，中信水务产业基金管理公司如何将工程层层分解转包下去，这其中如何保证工程质量大打折扣，如何避免“拉虎皮扯大旗”。

4.“借地埋管”模式下的临时用地风险不可忽视。

在本项目中，管网建设涉及地下农用地时，政府方负责与用地农民签署借地协议，然后将土地无偿提供给项目公司使用，项目公司施工完成后，再将地表恢复至原状态，因此项目公司不享有相应的土地使用权。这种“借地埋管”模式暗藏着与农民占地纠纷的风险，因为该项目涉及235公里环湖污水管渠、22公里尾水输水管，工程量之大、涉及范围之广，任何一点涉农纠纷，都有可能引发大面积的利益诉求，给政府后期付费带来不确定性风险。“如果招标项目中部分存在或全程包含公共设施用地的获取工作、施工时临时用地使用权的获取等工作、项目用地保障工作时，可能会发生用地保障工作出现延误或费用超额的情况。” ②

三、关于政府付费PPP项目的几点思考

1.财政承受能力论证如何保证真实性。

政府财政偿债能力如何，以及对中后期财政支出风险的预估，这些需要通过财政承受能力论证来给出判断。“政府有无能力购买这些项目，支付购买资金过程中有没有支付能力不足风险，这将完全取决于财政承受能力报告，财政承受能力报告的准确性、真实性和公允性将直接关系政府偿债风险高低”③这里面衍生出两个不可回避的问题：

疑问一，专业中介机构的职业素养和职业操守是否过硬？目前PPP市场上有反映，一些中介机构与政府部门利益捆绑，很难保持独立论证，他们出于既得利益和未来业务增长考量，论证过程中往往看人脸色行事，不能真实反映地方政府财政偿债能力，使得专业论证停流于形式，走走过场，属于“可批性”研究论证，让一些严重“资不抵债”地方政府也能顺利通过财政能力论证。

疑问二，主管部门的审核把关是否真正起到“过筛子”作用？目前，财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。虽然主管部门21号文件给出了政府付费的具体计算公式，但预测精度有限。“未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。”④这意味着，“未来年度一般公共预算支出额是预测值，时间越长则预测值越不准确” ⑤，无形中增加了政府后期财政支出的风险。

2.政府年度预算和中长期财政规划如何保持严肃性。

为保证中长期付费能力，政府须将PPP项目财政支出纳入年度预算和中长期财政规划，这里面又有两个问题需要回答：政府年度预算严肃性如何保证？中长期财政规划如何落地？这是对政府契约精神和履约能力的拷问。近年来，我国可再生能源补贴出现巨额亏缺、长期拖欠不决问题，正是对政府预算严肃性和规划科学性的最好拷问。在一哄而上的PPP领域，短时间内，这个问题似乎也很难规避。

3.一般公共预算支出10%的闸阀设置是否合理、能否奏效。

关于10%的上限标准，业界褒贬不一，其适用性受到普遍的质疑。王天义教授认为10%的标准应作为政府主管部门考核自身财政支出风险管理绩效的依据，而不是反其道而用之。他进一步指出，国内对PPP项目财政承受能力的论证，关注的是单个项目，缺乏整体规划和统筹论证。⑥这个问题，正如近些年的项目环评和区域环境之间的矛盾，环境保护主管部门聚焦的是单个项目的环境评价，而不注重从区域发展整体布局上去开展环境影响评价，造成局部对整体背离。从这个意义上说，确保政府付费能力的关键在于真正物有所值的项目评估筛选和严格绩效付费的财政预算支出，“将PPP项目政府付费和可行性缺口补助两种付费模式纳入政府债务管理，建立债務超限预警和项目全生命周期实时监控系统。”⑦

【参考文献】

① 张凯：《警惕政府付费PPP项目成为政府性债务风险频发的增长点》，中国审计网。

② 王天义、杨斌：《日本政府和社会资本合作（PPP）研究》，清华大学出版社，第93页。

③ 张凯：《警惕政府付费PPP项目成为政府性债务风险频发的增长点》，中国审计网。

④ 财政部：《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）。

⑤ 潘鹏程、陈红帅：《PPP项目政府付费计算方法存在的问题及改进建议》，《建筑经济》。

⑥ 王天义、刘世坚、罗桂连、邬彩霞：《PPP从理论到实践》，中信出版集团，第198页。

⑦ 张凯：《警惕政府付费PPP项目成为政府性债务风险频发的增长点》，中国审计网。