农村土地流转及农村土地承包合同管理研究

摘 要：建立合理的农村土地流转制度，加强农村土地承包合同管理，不仅能有效维护广大农民的利益，而且能促进农业生产发展，提高人们的生活水平，发展现代农业。但目前农村土地流转和农村土地承包合同管理存在不足，亟待进行改进。本文结合云南省宣威市板桥街道实际情况，探讨农村土地流转和农村土地承包合同管理存在的问题，分析形成原因并提出解决对策。

关键词：农村;土地流转;土地承包合同

早在2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）就明确指出，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”[1]2017年10月18日，党的十九大报告也明确指出：巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度，深化农村集体产权制度改革[2]。《决定》和党的十九大报告的出台，对规范农村土地流转和农村土地承包合同管理，有效维护广大农民的合法权益，促进农村经济社会发展具有重要的指导作用。但由于近年来农村经济社会的迅速发展，农民生活水平不断提升，再加上城乡资源配置不平衡等因素的制约，因农村土地流转制度不合理引发了不少问题。在此背景下，为维护广大农民的切身利益，规范农村土地流转各项活动，加强农村土地承包合同管理，健全并落实相关法律法规十分必要。

一、宣威市板桥街道农村土地流转及农村土地承包合同管理存在的问题

板桥街道位于云南省宣威市南部，总面积257 km2，辖13个村居委会、

47个自然村，2017年总人口7.1万，农业为当地的主要产业。板桥街道地形以山间平地为主，2017年板桥街道有耕地面积1万hm2，人均耕地面积0.14 hm2。因此，为有效保障当地农民的合法权益，落实相关法律法规、有效规范土地流转是十分必要的。事实上，早在2003年3月1日，《中华人民共和国农村土地承包法》就开始实施，根据该法律的规定，允许农村土地在一定条件的限制下进行流转。同时，《中华人民共和国物权法》也明确规定，土地承包经营权人有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。但实际上，农村土地流转的比例不高，且分布不均衡。通过走访和调查发现，宣威市板桥街道农村土地流转和农村土地承包合同管理存在的问题主要表现如下。

（一）农村土地流转和农村土地承包合同管理问题

目前，我国农村土地实行公有制，因此，进而农村土地管理和利用时，必须以土地公有制为前提。就产权结构来看，我国农村土地分为国家所有的农村土地与集体所有的农村土地。因此，农村土地流转也只有这两种情况。一种是采用征收征用方式，将农村集体土地转化为国有土地。另一种是在不改变土地用途的前提下，进行土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权的流转。在获取土地承包经营权的方式上，既可以采用家庭承包方式，也可以采用竞争方式，前者体现的是物权，后者更多体现的是债权，并且采用竞争方式承包经营的土地，可按规范要求入股、转让甚至抵押[3]。但调查显示，宣威市板桥街道的一些地方由于新农村建设和企业开发，对土地进行过度占用，不仅损害当地居民利益，甚至带来较为尖锐的矛盾。当地一些村民对土地占用和开发利用进行阻挠，集体经济组织成员也难以采用法律手段维护正当权益，导致他们合法权益受损。

（二）农村集体建设用地使用权流转问题

集体建设用地必须符合整体规划，并用于非农业建设用地。但实际上，转让的受让方通常为企业，并且必须经过政府征收这一环节，使农业用地变为城市建设用地。通常，政府征收后再让企业参与竞拍，集体建设用地使用权出让金会翻几番，由此可能导致房价贵得离谱。这样不仅限制集体建设用地流转，不符合市场规律，同时也不利于市场正常运行，甚至损害当地农民的正当利益。

（三）农村宅基地使用权流转问题

宅基地使用权只能在村民之间流转，农民也只能根据法律法规的要求，在宅基地修建房子，而不能将宅基地作为他用。村民房屋的宅基地都是无偿取得的，没有村民愿意以一定的出让金与其他村民进行交易。同时，宅基地使用权禁止流转的规定，很容易导致房屋价值无法实现。

二、农村土地流转与农村土地承包合同管理问题的产生原因

自改革开放以来，我国农村生产力取得巨大发展，农村面貌焕然一新，农民生活水平也在不断提升，原来的农村土地流转制度越来越不适应新情况和新问题，对农村经济社会发展会产生阻碍作用。因此，必须认真分析农村土地流转和农村土地承包合同管理存在的问题，探究其成因，并采取有效的应对措施。

（一）农村集体土地的主体不明确

农民集体所有这一概念比较模糊，未能明确农村集体土地的主体是属于全体农民还是属于村委会，这就导致在农村土地流转过程中很容易出现双方主体不明确的问题。而实际上，通常由村委会领导充当农村土地转让主体。此外，由于主体不明确，一旦农村集体土地的合法权益受到损害，成员应采取哪种方式来维护自身正当权益，是需要明确的内容。

（二）农村土地征收和征用落实不到位

在农村土地征收和征用过程中，没有严格基于国家利益、公共利益的考虑进行，相关法律法规也未能得到严格落实。甚至以国家利益和集体利益为掩饰，在征收和征用过程中出现侵占农村土地现象。此外，在征收和征用的费用补偿方面，一般按土地补偿费用来计算，未能全面考虑土地升值后所带来的巨大利益，容易激化矛盾。

（三）农村土地流转过程管理存在不足

为维护广大农民的切身利益，在土地流转过程中需要充分考虑农民集体组织成员的想法，让各成员充分认识其中的利与弊。但实际上，往往未能充分考虑成员的想法，忽视征求他们的意见与建议。或者土地流转审批文件不全面、审批流程不合理，出现权力寻租、土地流转后遗留的纠纷难以解决等问题，容易损害广大农民的利益。

三、农村土地流转及农村土地承包合同管理对策

在农村土地流转过程中，应尊重农民意愿，充分考虑农民集体成员想法，加强土地流转审批，严格农村土地承包合同管理，确保各项工作依法依规进行。

（一）明确农村土地产权制度，加强合同管理

明确农村土地产权制度，推动各项工作制度化与规范化，可有效维护广大农民的切身利益。对于涉及土地租金、征收补偿等农民切身利益的内容，应按实际征用和征收面积，由农民以家庭为单位和相关方平等对话，进行友好协商，并在合同管理中注明，注重发挥农民自主性，让土地的权能发挥到利益最大化，从而维护广大农民的正当权益，也为农村土地征收和征用创造良好条件。

（二）改革并完善农村征地制度及合同管理制度

《中华人民共和国物权法》对征收制度做出了较为详细的规定，与10年前相比，征收标准至少翻了20倍。但由于土地征收审批部门是政府，具体的执行标准和补偿标准由地方土地管理部门具体制定，他们既是裁判员，又是运动员，难以照顾农民的利益。鉴于此，可根据具体工作需要引入第三方，由他们制定具体的土地征收和征用执行标准、补偿标准，严格合同管理，并确保相关工作公开、公正、公平进行，维护广大农民的利益[4]。

（三）健全农村土地承包经营权流转制度，有效规范合同管理各环节

例如，可将村民承包的经营权进行抵押，作为股份，进而不断完善土地承包经营权流转制度，更好地适应新情况和新需要。实际上，这种方式已经得到具体应用。例如，党的十八届三中全会以后，安徽省已开展了20个试点，将土地承包经营权出让、入股。这种方式有利于盘活资金，改善农民生活，对促进农村经济社会发展具有积极作用。因此，宣威市板桥街道在土地承包经营权流转中，可以借鉴并引入这种制度，并制定完善的合同管理制度，提升管理实效性。

（四）完善集体建设用地流转制度，确保严格按合同规定进行

在完善集体建设用地流转制度方面，重庆市已经进行有益探索，并取得一定成效。以前在拆迁中，如果政府与当地居民难以达成一致意见，政府往往采用强拆模式，不仅损害当地居民的正当权益，还容易激化政府与居民矛盾。为弥补这种不足，现在重庆市采用“地票模式”，土地交易完全由双方协商，政府完全不介入[5]。这种方式既能避免权钱交易现象发生，还能防止强拆，有利于发挥农民的主观能动性，最大限度地保障农民的正当权益，取得良好的经济效益和社会效益，值得推广和借鉴。

四、结语

采取相应措施不仅能有效约束和规范农村土地流转和农村土地承包合同管理，而且能维护广大农民的利益，对促进农业生产发展、推进农业现代化进程具有积极作用。在健全管理制度的基础上，还应落实各项规定，妥善解决纠纷。并加大法律法规宣传力度，提高广大农民法治信仰和维权意识，敢于用法律手段维护正当权益。这样才能推动农村土地流转和农村土地承包合同管理依法依规进行，为农业现代化发展和农民生活水平提高创造有利条件。

参考文献：

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社出版，2013.

[2]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[J].学理论，2017（11）：15-34.

[3]雷步云.新时期农村土地流转问题与法律对策[J].安徽警官职业学院学报，2016（3）：78-81.

[4]聂俊堂，朱毅，陈国平.农村土地承包经营权确权登记中的质量控制[J].昆明冶金高等专科学校学报，2018（3）：38-43.

[5]田宏伟.如何加强农村土地承包合同管理[J].中国集体经济，2018（5）：136-137.