农业产业扶贫的政策建议

张耀文

农业产业扶贫是促进贫困户持续稳定脱贫的重要支撑。但是，农业产业扶贫也面临着扶贫产业发展格局有待进一步优化、贫困群众参与度有待进一步提升、产业带动持续性有待进一步增强、产业惠及区域有待进一步扩大、生产要素保障程度有待进一步夯实共五个方面的问题。根据以上问题，平稳有序地推进农业产业扶贫可采取优化扶贫产业发展格局、促进贫困群众有序参与、推动农业扶贫产业长效发展、促进扶贫产业区域均衡發展、强化农业产业扶贫要素保障、发挥集体经济组织益贫功能等六个方面的政策措施。

优化扶贫产业空间布局

树立整体性、系统性发展思维，改变“孤立式”的扶贫产业推进路径，突破“一村”“一乡”乃至“一县”“一市”的地域局限，从更宏观、更开阔的空间视角谋划和布局扶贫产业。首先，强化扶贫产业发展的空间规划指导。组织编制扶贫产业发展规划，并将其由区域内部规划上升为区域间的、统筹效力更强的规划，着力增强不同市、县农业产业规划的衔接度，着力增强扶贫产业发展规划与乡村振兴战略规划、经济社会发展规划等其他规划的融合度，发展与区域功能定位和比较优势相符的扶贫产业。其次，构建跨区域的产业协作机制。鼓励和引导不同区域的农业部门、经营主体和社会化服务主体深度对接，围绕农业产业投资、农产品品牌建设、农产品交易等多个维度开展合作，全面实现农业区域合作互惠，共赢共享，从而避免产业低端同构化。探索“产业园区+集体经济组织/专合社”，依托农业产业园、加工园、科技园、农村产业融合示范园以及脱贫奔康产业园等载体，实现资源聚集和农业的标准化生产、规模化经营，依托集体经济组织和专合社实现对贫困农户的组织带动，尽量做到“村村入园、户户入社”，从而形成扶贫产业集聚集群发展效应。再次，对于已产能过剩的扶贫产业，可围绕农业供给侧结构性改革的要求，以产业升级为主线，综合采用类型结构调整、品种品质改良、产业链条延伸、销售渠道拓展等多种方式予以合理消解。

促进贫困群众有序参与

首先，要优化扶贫政策资源的供应方式。减少直接的物质帮扶，更多地采用以奖代补、先建后补、折股量化等扶贫政策资源投放手段，从而减轻部分贫困户所存在的福利依赖思想。其次，更加强调精神层面的帮扶，在强化宣传教育的同时，注重运用好内生于乡村熟人社会的社会资本和道德规范，开展文明家庭、星级文明户评选，探索具有乡土特色的道德评议机制，开展懒惰、不孝的贫困户评选等活动，从而引导贫困户逐步形成积极向上的行为导向。再次，开辟多元化的产业扶贫参与形式。考虑到部分贫困户缺乏劳动能力，可在直接的劳动参与之外，探索资产参与的形式，引导贫困户通过自有及扶贫资源入股、土地托管、养殖托管等方式，拓宽农民参与和分享扶贫产业发展效益的渠道。

推动农业扶贫产业长效发展

首先，采取更具系统性的扶贫产业发展路径。贫困地区尤其是深度贫困地区产业基础弱、制约因素多元，要加强产业发展的系统谋划，在产业规划和发展过程中，需系统考虑到产业长期良性发展所会遇到的基础设施、要素保障、服务配套等方面的短板，需进一步强化生产与加工、销售、流通等各环节的衔接，避免在扶贫产业因销售渠道受阻、动植物疫病、市场价格波动而中途陷入困境。其次，要更加强调市场机制和力量的充分应用。在发挥好政府在统筹规划、要素保障、激励引导等方面作用的同时，还要积极在强化对工商资本进行有效监管与风险防范的基础上，引导家庭农场、农业企业、农业产业化联合体等新型经营主体参与到扶贫产业发展之中，发挥市场主体在把握市场需求、调配资源等方面的优势。

促进扶贫产业区域均衡发展

要根据不同地区的实际需求、产业基础等条件，合理布局扶贫产业和投入资源，避免市场规律驱使和人为因素地将扶贫资源过多地向城镇周边、交通干线两边及旅游点周边等条件更为优越的地区倾斜，推动扶贫产业在空间上的均衡发展和普遍惠及。当前，尤其要注重基础条件更差的深度贫困地区、偏远地区的扶贫产业发展，在新型经营主体培育、基础设施建设、资金项目、技术服务等各个方面予以其更大力度的支持。同时，还要注重多个贫困村之间、贫困村与非贫困村之间的协同联动发展，从而突破单个村在地域空间、发展资源、规模体量等方面的局限性。

强化扶贫产业发展要素保障

着眼于贫困地区长远的发展需求，加大农业产业扶贫所必需的农村金融服务、农业技术推广与应用等方面的改革创新力度。一是推动农村金融综合服务改革。通过构建激励惩戒机制抑制涉农金融机构的离农脱农趋势，对支农信贷达到一定比例的农村金融机构予以财政税收、增量奖励等激励措施，对农村金融机构的信贷供给比例制定限制性要求，并科学设置相应的惩罚措施。结合《农村土地承包法》“承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保”的最新修订内容，鼓励和引导金融机构探索创新农村土地金融产品和服务模式，以土地经营权的放活和权能拓展为突破口注入金融资本，解决扶贫产业发展的生产性融资难题。完善农业保险制度，扩大农业保险覆盖面，提高保险补偿标准，发挥农业保险对扶贫产业发展的风险保障作用。二是完善基层农技推广服务体系。尤其要在人员、资金、岗位编制上予以倾斜，保障贫困地区农村基层农技推广服务体系的良性运转。培育头脑灵活、接受能力强、具有示范效应的“土专家”“田秀才”等乡村本土人才，注重发挥新型经营主体和乡村本土人才对贫困户和普通群众的技术带动、传授作用。

发挥集体经济组织的益贫功能

习近平总书记指出，“在扶贫中，要增强乡村两级集体经济实力，否则，整个扶贫工作将缺少基本的保障和失去强大的动力”，各地的实践也证明，由于集体经济组织的地域性、封闭性、保障性等先天组织特征，集体经济的发展壮大是低成本推进脱贫攻坚的有效途径，是确保“脱贫摘帽”后贫困户稳定奔康不返贫的重要保障。因此，脱贫攻坚过程中要发挥集体经济组织的益贫功能，一是要多维拓展集体经济发展路径。要在贫困地区探索资产租赁型、企业股份型、联合发展型、农业开发型等多种集体经济发展路径，同时，要将发展多种服务业作为贫困地区集体经济发展的重要方向，鼓励和引导集体为新型经营主体和农户提供农资供应、加工包装、产品销售等生产性服务，为外来的投资主体提供关系协调、物业管理等配套性服务，并承接绿色防控、村庄环境维护、河道巡查等政府购买服务，从而实现集体经营收益来源的多维拓展。二是要创新集体经济发展模式。探索集体经济联营制模式，鼓励多个村集体以股份为纽带，成立联合性质的集体经济组织（农村股份经济合作社联合社），进而实现抱团发展、互帮互助、合作共赢。探索集体经济异地发展模式，鼓励贫困村通过向外购置商贸店铺、入股其他村集体发展特色农业等异地置业、异地联建方式，进而拓展贫困地区农村集体经济发展空间。