基于地震灾害风险的市县地震应急救援能力评价体系构建

申源 梁厚朗

引言

我国由于特殊的地理位置和地质构造，境内地震具有频次高、灾害重、影响范围广的特点。近年来，随着我国城镇化进程的不断加快，经济快速发展，城镇人口急剧增多，频发的地震灾害对我国地震应急救援工作提出了严峻的考验。

作为发展中国家，我国城镇房屋多为砖混或混凝土结构，震后搜救工作主要依赖专业设备、大型机具等方能进行。城镇地区一旦遭遇地震破坏，救援难度远大于农村。在我国西部地区，地震极易引发山地次生灾害，造成交通堵塞、通信中断，救灾力量难以及时投放和有效地开展应急救援，同时救援队伍的后勤保障也面临较大压力。汶川地震后，面对日益严峻的震情形式，我国各地区大力推进地方救援队伍建设（图1），政府和有关部门通过开展多种形式的地震科普宣传、地震应急演练、提高当地建筑物抗震设防水平等措施来防御和降低地震灾害风险。

但是，面对我国多震灾的国情，现有的地震应急救援能力能否应对特大地震灾害，目前还缺乏有效的评价方法和手段。本文通过实地调研，分析了影响地震应急救援能力的相关因素，给出了地震应急救援能力的评价指标，构建了基于地震灾害风险的地震应急救援能力评价体系，以期为当地政府和有关部门了解本地区现有的地震应急救援能力，并在防御地区地震灾害风险过程中有针对性地开展相关工作提供参考。

图1 地震应急救援队伍

影响地震应急救援能力的主要因素

（一）地震灾害风险方面

灾害事件的紧急处置直接关系到能否在灾后把国家和人民的生命财产损失降到最低限度，这也是衡量政府效能和社会文明程度的重要标志之一。地震是因为地球内部缓慢积累的能量突然释放或人为因素引起的地球表面的振动，进而造成地面附作物的破坏。地震的破坏程度与震源释放能量有关，能量越大，震级越大。研究表明，震级相差一级，能量相差约33倍。

地震破坏最直接的表现为建（构）筑物破坏。如果地震发生在经济发达和人口密集地区，将会造成大量的人员伤亡和经济损失。如1976年唐山7.8级大地震发生在工业城市河北省唐山、丰南一带，加之地震发生在凌晨，共造成约24万余人死亡。除地震本身造成的直接灾害以外，地震引发的次生灾害也是造成人员伤亡的重要因素。地震次生灾害在山区主要表现为次生地质灾害，如泥石流、崩塌、滑坡等（图2）；在沿海城市容易引发海啸、洪灾；在内陆地区主要表现为火灾、生命线破坏、危险品泄漏等，地震引发的次生灾害不容小觑。历次地震研究表明，地震中绝大多数人员伤亡是由房屋倒塌、损毁而造成的，一般建筑物抗震性能越高，其抵御地震破坏的效果越好，造成人员的伤亡数量也就越少。由此可见，地区地震灾害风险水平越高，其地震发生概率以及地震造成的破坏也就越大，对地震应急救援的需求也就越高。

（二）地震应急准备方面

地震应急救援能力与当地地震应急准备工作建设相关。近年来，我国的防震减灾工作虽然取得了很大进展，但与发达国家相比，我国仍处于“大震巨灾”“中震大灾”，甚至部分地区存在“小震大灾”的情况。随着我国城镇化进程和新农村建设速度的加快，城镇主体有集中于地震高风险地区的趋势，这就要求当地政府和有关部门在应对本地区潜在的地震灾害风险时要做好地震应急准备工作。

首先，地震应急预案是地震应急准备工作的重要组成部分，其规定了各级部门在应对不同级别地震时的应急响应和处置流程。地震应急预案是保障地震应急指挥决策、地震应急救援工作顺利开展的重要依据，应根据本地区的实际情况定期更新和补充完善。

图2 汶川地震中大型滑坡

其次，地震应急救援工作的顺利开展，还离不开高效的应急指挥，应急技术系统为指挥者提供了重要的技术支撑。指挥者可通过应急指挥技术系统，并基于本地区已有的基础数据，实现救援力量的科学调度、部署，提升地震应急救援工作的效率。

与此同时，为有效应对突发地震，还应加强当地地震应急避难场所等基础设施建设，定期组织开展地震应急疏散演练，加大地震科普宣传力度，增强群众的应急避险意识和自救互救能力。只有做好地震应急准备工作，才能够在面对地震灾害时做到从容不迫。

（三）地震应急救援队伍建设方面

地震应急救援能力最直接的影响因素为地震应急救援队伍建设。大地震发生后，灾区道路受损，甚至基本瘫痪，专业救援力量很难在第一时间抵达灾区，救援工作主要依赖于当地的救援力量而开展。我国城镇房屋多为砖混或混凝土结构，震后搜救工作利用专业设备、大型机具等方能进行，救援装备种类不齐全，导致很多救援工作无法开展。同时，各地救援队伍建设水平参差不齐，缺乏统一管理，协调调度能力差，救援队员缺乏系统的培训和实战经验，救援合力不足；有时参与救援任务的救援人员也可能会由于意外而变成被救人员，加之自我保障能力不足，导致在实际地震救援过程中，不仅造成了人力、物力的大量浪费，还大大影响了地震应急救援效果。

综上所述，提高地震应急救援能力要从地震灾害风险本身出发、结合地震应急准备工作、地震应急救援队伍建设等方面。

基于地震灾害风险的市县地震应急救援能力指标体系的构建

（一） 评价指标的选取原则

市县地震应急救援能力评价指标涉及内容较多，在评价指标选取和分类时，主要依据以下原则：

（1）所选指标能够客观、全面、科学地开展评价工作；

（2）评价指标之间不能互相干扰、要具有独立性；

（3）所选取的指标要具有代表性；

（4）为客观反应评价对象的实际情况，应以定量计算的指标为主，定性指标为辅。

（二） 评价指标的确定通过分析影响地震应急救援能力的关键因素，综合考虑各指标的科学性、代表性等原则，并根据前期实地调研和专家咨询意见，最终从地震灾害风险水平、地震应急准备工作、地震应急救援队伍建设三大方面，梳理、总结了17个二级评价指标。

1.地震灾害风险水平

地震灾害风险水平主要从地震危险性、次生地质灾害、经济发展水平、人口数量、建筑物抗震性能5方面来开展评价工作。不同地区地震烈度不同，区内地震破坏程度和震害现象也不同，地震烈度可以作为地震危险性的宏观衡量尺度。地震引发的次生灾害主要以次生地质灾害为主，包括滑坡、崩塌、泥石流等。次生地质灾害根据地区地质构造特点，通过实地调研和专家研判等确定其危险等级。在经济发达和人口稠密地区，地震破坏造成的人员伤亡和经济损失可能越高。与此同时，地区建筑物抗震能力越高，由建筑物倒塌引起的人员伤亡和经济损失就越小。

2.地震应急准备工作

地震应急准备工作主要从地震应急预案、应急物资储备、应急避难场所、应急技术系统、地震科普宣传、自救互救、地震疏散演练7个方面来开展评价工作。为应对突发地震，目前各地区均有完善的地震应急预案和应急技术系统；在城市建设过程中也考虑了地震应急避难场所的规划和建设，避难场所的容纳人数应满足当地震发生后所需安置人数需求。通过实地调研，在地震多发省份，政府和有关部门与当地的大型超市签订了合作协议，将超市作为地震应急物质的储备库，在地震发生后无偿、优先为政府提供应急食品、水等物资。同时，面对潜在的地震灾害风险，政府和有关部门还加强了地震科普宣传力度，定期组织开展地震疏散演练（图3），让群众掌握应急避险技能，提高自救互救能力。

3.地震应急救援队伍建设

图3 学校地震应急疏散演练

图4 地震应急救援装备

图5 地震应急演练培训

地震应急救援队伍建设主要从救援队伍、救援装备、演练培训、后勤保障、实战经验5个方面来开展评价工作。地震应急救援队伍包括专业地震应急救援队伍和具备地震灾害救援能力的其他应急救援队伍。在实地调研过程中发现，很多地区虽然有自己的救援队伍，但政府对救援装备经费投入不足，致使装备更新慢，装备的维护保养难度大，部分队伍装备较为落后，缺乏专业的救援工具（图4）；救援队伍人数不足，存在备份困难，实战能力有限且在实战中无法保障轮换力量；救援队伍的自我保障能力不足（四川省地方标准要求市县地震应急救援队伍自我保障能力为3天）。同时，每年接受地震专业知识培训的救援队员人数较少（图5），救援人员没经过系统的学习实践，导致救援人员知识结构单一，专业技术不高。

（三） 评价体系的建立

整个评价体系主要由四大部分构成：

图6 基于地震灾害风险的地震应急救援能力评价指标体系

1.评价指标

评价指标是评价体系的主要组成部分，根据评价对象，依据客观性、科学性等原则，通过分析影响评价对象的各项因素，选择具有代表性、概括性并能够通过定量计算或定性描述的指标来开展评价工作。

2.基础数据

基础数据是定量和定性分析、计算及评价指标的基础。本项目通过发放调研问卷和实地调研，获取了地震灾害风险、人口、经济，建筑物结构类型等数据；地震应急准备工作中地震应急预案、应急技术系统等建设情况；地震科普宣传、应急疏散演练等开展情况，以及救援队的建设、训练、装备配置等要评价对象的相关基础数据。

3.评价准则

评价准则是每个评价指标对应的评价规则，是衡量指标得分高低的重要依据。评价准则可以通过计算公式定量表达，也可通过定性的描述，如优良差、高中低等。

4.评价模型

评价模型是通过定量计算和定性分析确定的数学模型，根据不同指标的特点，采用合理、科学的评价模型，能够客观、准确开展评价工作。

基于地震灾害风险的市县地震应急救援能力评价体系由目标层（基于地震灾害风险的市县地震应急救援能力）、准则层（地震灾害风险水平、地震应急准备、地震应急救援队伍建设三大方面）、评价层（17项二级评价指标）构成，整个评价体系如图6所示。

结语

汶川地震后我国各类应急救援队伍和装备得到空前发展，县级以上具有一定城市搜索与营救能力的队伍（由地震、消防、安全生产和武警等构成）已达到5000 余支，还有大量的非政府组织（Non-Governmental Organizations，简称NGO）和志愿者救援队，应急救援队伍人员总量和装备配备得到了长足发展。但由于受到当地经济条件制约，救援队伍建设参差不齐；加之国家出台相关的建设标准较晚，各地不同类型救援队的建设规模、组织结构、装备配置等缺乏统一的标准规范。近年来汶川、玉树、芦山等重特大地震的地震应急救援启示表明，各地地震应急救援能力建设与本地区潜在的地震灾害风险水平还不匹配。

通过构建基于地震灾害风险的市县地震应急救援能力评价体系，从地震灾害风险水平、地震应急准备工作、地震应急救援队伍建设等方面，对市县地震应急救援能力进行客观评价，一方面能找出市县地震应急救援能力建设工作中的不足，为市县地震应急救援能力建设提供针对性的指导；另一方面，通过对市县地震应急救援能力进行评估，让政府和有关部门充分了解当地的地震应急救援能力水平，在地震发生后，可实现地震应急救援力量的科学部署，为地震救援力量调度提供参考。