无废城市，来了

文丨■ 晓 荷

国务院办公厅近日印发的《“无废城市”建设试点工作方案》，提出在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市在全市域范围内开展“无废城市”建设试点。所谓“无废城市”，就是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，核心是建设一种新的经济体系和社会发展模式，从根本上解决自然资源瓶颈以及废物处置对稀缺土地资源的占用问题。

因势而谋

中国每年新增固体废物100亿吨左右，意味着每平方公里的土地每年要承受新增固废0.1万吨的环境压力。若考虑到区域经济差异，东部地区可能不止这个数字。

生态环境部部长李干杰在今年1月23日发表的一篇署名文章指出：我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家，每年新增固体废物100亿吨左右，历史堆存总量高达600亿－700亿吨。固体废物产生强度高、利用不充分，部分城市“垃圾围城”问题十分突出，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。至此，开展“清废”专项行动、建设“无废城市”已势在必行。

李干杰表示，推进“无废城市”建设是中共中央、国务院在打好污染防治攻坚战、决胜全面建成小康社会关键阶段作出的重大改革部署，是建设美丽中国的细胞工程，将引导全社会减少固废产生，提升城市固废管理水平，加快解决久拖不决的固废污染问题，提高人民群众对生态环境质量改善的获得感。

建设“无废城市”不但有利于从城市整体层面继续深化固废管理制度改革，探索建立长效体制机制，而且还可加快城市发展方式转变，推动经济高质量发展。同时为探索建立分工明确、相互衔接、充分协作的联合工作机制，加快构建固废源头产生量最少、资源充分循环利用、非法转移倾倒和排放量趋零的长效体制机制提供了有力抓手。

长期以来，中国固废减量化、资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足，激励与约束机制不完善。十八大以来，中共中央、国务院把固废污染防治摆在生态文明建设突出位置，持续推进固废进口管理制度改革，加快垃圾处理设施建设。

实际上，固废问题本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。当前部分地区在城市规划、产业布局、基础设施建设方面，在固废减量、回收利用与处置问题上考虑不足，严重影响城市经济社会可持续发展。而建设“无废城市”将使固废管理与城市供给侧改革相衔接，与城市建设和管理有机融合，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、工业和农业生产方式、消费模式，提高城市绿色发展水平。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员程会强认为：“目前国内固废问题包括长期存在、危险性大、有转移趋势等特点。目前未经科学处置的固废往往长期存放或非法掩埋，且数量在不断增加。非法处置的固废往往污染河源湖泊、农田土壤，对居民健康和生态环境造成极大危害。固废产生地有的采取隐蔽手段，异地非法转移固废，导致污染扩张。”

顺势而为

当前我国固体废物产生量大，快递包装等新业态也带来新的问题。这与我国所处的发展阶段息息相关，是长期实行“大量生产、大量消费、大量排放”的生产模式和消费模式带来的结果。因此推进生产方式和生活方式的绿色化发展，正是“无废城市”建设的重要内容。

方案提出，实施工业绿色生产，推动大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长，推行农业绿色生产，促进主要农业废弃物全量利用，践行绿色生活方式，推动生活垃圾源头减量和资源化利用，提升风险防控能力，强化危险废物全面安全管控，激发市场主体活力，培育产业发展新模式等主要任务。

生态环境部固管中心副主任臧文超表示，从试点内容看，“无废城市”建设试点更加强调在补齐短板的前提下，协同推进提升全市域固体废物综合管理水平。在突出不同固体废物特殊性的同时，更加强调系统集成。在具体举措上，主要围绕理顺城市层面固体废物污染防治与循环利用的体制和长效机制，下功夫包括建立部门责任清单，集成国家单项试点可推广应用的制度、机制和模式，探索建立固体废物综合管理制度和技术体系。

方案提出，到2020年系统构建“无废城市”建设指标体系，探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系，试点城市在固体废物重点领域和关键环节取得明显进展。通过在试点城市深化固体废物综合管理改革，总结试点经验做法形成一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式为推动建设“无废社会”奠定良好基础。

生态环境部有关负责人表示，“无废城市”及其长效机制建设需要一个探索的过程，按照试点先行与整体协调推进相结合、先易后难、分步推进的原则，拟在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市开展“无废城市”建设试点。方案要求2019年上半年试点城市政府印发实施方案。

该负责人还表示，在筛选试点城市时，首先考虑国家战略布局在京津冀一体化、长江经济带、粤港澳大湾区等国家战略规划区域中选择代表性、带动作用较强的城市；其次综合考虑东中西不同地域、不同发展水平及产业特点和地方政府积极性等因素，优先选取开展过或正在开展各类固体废物回收利用试点并取得积极成效的城市；三要在国家生态文明试验区中选取工作基础较好的城市。

路线图

如何建设“无废城市”，《方案》也给出了具体时间表和路线图。

到2020年系统构建“无废城市”建设指标体系，探索建立综合管理制度和技术体系，形成一批可复制、可推广的示范模式，为建设“无废社会”奠定基础。

生态环境部新闻发言人刘友宾表示，生态环境部将会同相关部门和单位，启动试点城市筛选工作，组建专家团队，指导各地试点实践。

根据《方案》，试点城市由省级有关部门推荐，生态环境部会同有关部门筛选确定。试点城市政府是责任主体，负责编制试点实施方案，经环境部评审通过后，2019年上半年印发实施。2021年3月底前，试点城市政府对本地试点总体情况、成效及问题等进行评估总结后上报。生态环境部会同有关部门进行评估，成效突出的给予通报表扬，并把行之有效的改革创新举措制度化。

《方案》提出多项目标任务，现阶段以大宗工业固废、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危废为重点，强化源头大幅减量、充分资源化利用和安全处置。到2020年，基本建成废弃产品逆向回收体系；秸秆综合利用率达85%以上；重点用膜区当季地膜回收率达80%以上；基本实现同城快递环境友好型包装材料全面应用等。

值得注意的是，在“无废城市”试点建设过程中，必然需要地方财政的大力支持。就全国而言，2018年中国GDP再迈新台阶，首次突破90万亿元大关，同比增长6.6%。今年1月以来，多个省份2018年经济成绩单同样亮眼，其中江苏省首次迈入“9万亿俱乐部”，北京GDP首次突破3万亿元，成为继上海后第二个GDP超3万亿元的城市。

2018年之前，已有14个城市GDP破万亿元，除上海、北京、广州外，2011年至2017年，深圳、天津、苏州、重庆、武汉、成都、杭州、南京、青岛、无锡、长沙GDP分别破万亿元。越来越多的城市加入“万亿俱乐部”意味着城市经济发展有了坚实之基，在环境环保和污染治理方面也有了更大底气和实力。

李干杰表示，试点城市政府要统筹运用各相关支持政策，加大各级财政资金统筹整合力度，支持“无废城市”建设，明确试点资金范围和规模。鼓励金融机构在风险可控前提下，加大对“无废城市”建设试点金融支持。

《方案》提出，积极培育第三方市场，打造一批固废资源化利用骨干企业。在不增加地方政府债务前提下，依法合规探索采用第三方治理或政府和社会资本合作（PPP）等模式，实现与社会资本风险共担、收益共享。此外，《方案》还要求严格监管执法，强化对试点城市绿色矿山建设、建筑垃圾处置、固废资源化利用督导检查，依法严厉打击固废危废非法转移、倾倒行为。对固废监管不力、任务未完成的，将依纪依法严肃追究责任。

他山之石

随着经济社会的发展和废弃物管理体系的完善，建立“无废城市”成为越来越多国家和城市的规划目标。国际社会成立了“无废国际联盟”、欧洲国家成立了“无废欧洲网络”、日本成立了“无废研究院”等组织，2015年美国市长会议发布了“支持城市无废原则”的决议，2018年全球23个城市联合发布了“建立无废城市”的宣言等。美国旧金山市、加拿大温哥华市、日本上胜町、阿联酋马斯达尔城、意大利卡潘诺里市、澳大利亚悉尼市、斯洛文尼亚卢布尔雅那市、新西兰奥克兰市等8个城市已明确提出建设“无废城市”，其建设成效已获得国际社会认可。

绝大多数城市在制定“无废城市”目标前，均已有数十年甚至上百年的废弃物管理经验，这为实现“无废城市”奠定了良好基础。案例城市的废弃物管理体系基本是政府主导、生产企业负责、家庭分类投放、废弃物处理商负责收集运输及处理，商业企业、建筑企业、工业企业则多为单独签约专门服务商。

值得一提的是，由于生活废弃物的产生者较多，分类投放、收集、运输和处理显得尤为重要。案例城市均非常重视生活废弃物的源头分类，配备有充足且指引明确的垃圾箱，同时制定专门的方案单独回收及处理有机生活废弃物（如厨余）；部分城市提供生活废弃物上门收集服务。整体来看，由于废弃物管理体系较为完善，大多数案例城市征收的垃圾费已经能够完全覆盖相关支出，废弃物管理进入了良性运转轨道。

政府是建立“无废城市”最主要的责任人，但由于废弃物的收集、运输、处理链条复杂，充分调动市场资本及专业技术有助于更有效的管理。案例城市均是这方面的典范，比如，旧金山市将垃圾箱放置、生活废弃物收集、处理（包括回收循环利用、焚烧、填埋）均外包给一家运营上百年的废弃物处理公司，并与这家公司一同制定城市的废弃物管理方案。温哥华市则是政府负责家庭不可回收利用废弃物的收集处理，将可回收利用生活废弃物的收集处理外包给一家废弃物处理商，同时允许众多的私营企业及非营利机构广泛参与到废弃物收集、运输、处理的各个环节。

灵活的市场手段有助于促进废弃物产生者的行为改变，间接为“无废”目标做贡献，同时也是政府部门的收入来源。与此同时，新技术的发展给废弃物管理带来了便利，为实现“无废”提供了更多可能。马斯达尔城作为阿联酋政府规划建立的新城，在设计废弃物运输体系时摒弃了传统的货车或卡车，而修建低能耗的地下平板货运系统，提升了运输效率，也减少了人工成本。此外，案例城市积极研究并引入可降解材料，采用提升废弃物堆肥效率、焚烧效率的技术及硬件等。

顶层设计

要做好“无废城市”建设试点工作，要加强顶层设计，完善法律基础，还要加大政策支持力度，增强投资强度，强化科技支撑能力。强化国家财政专项资金、政府性投资等直接投入对市场的带动作用，加大国家财政预算在固体废物资源化领域的投入，同时引导社会资本进入资源化利用产业市场。

近几年，我国固废产业始终保持高昂的发展势头，行业内企业积极探索，找到了不少好的模式，而“无废城市”建设也必将成为产业发展的助推剂。

比如贵州开磷集团实现了以磷石膏、黄磷炉渣等“三废”资源综合利用技术的产业化发展。目前已形成了资源综合利用产品的研发、生产、检验、应用体系，完成了在民用建筑、工业厂房、办公和广场等公共场所、公路、矿山井下充填等领域的推广应用，均取得较好效果。公司的产品生产与应用彻底改变了企业传统意义上的“资源—废物—排放”的线型物质流动过程，实现了“资源—产品—再生资源—产品”的循环物质流动模式。

在浙江省杭州市余杭区，“虎哥回收”（浙江九仓环境有限公司）构建了一条从“居民家庭—服务站—物流车—总仓”的生活垃圾分类高速公路。借助这条生活垃圾“高速公路”，实现了生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输和分类处置，回收垃圾资源化利用率达到95%以上。

宁波市为打造完整的垃圾分类处置体系，变“邻避”为“邻利”，筹集社会资金17亿，采用PPP模式，建设运行生活垃圾焚烧厂、餐厨垃圾处理厂、厨余垃圾处理厂。其中，焚烧厂项目荣获中国循环经济最佳实践奖、财政部第二批PPP示范项目和省工业旅游示范基地。有效扭转了近年来“垃圾围城”的被动局面，成为国内首个拥有完整分类处置设施的城市。

这些模式和做法的共性，是准确把握了循环经济的三原则（减量化、循环化、再利用）和固体废物污染防治“三化”（减量化、资源化、无害化）。“企业若想抓住‘无废城市’建设试点机遇，就要根据行业和企业特点抓好节能环保、清洁生产，做好精细化管理，合理配置资源，发展循环经济。”

“罗马不是一天建成的”，建成“无废城市”也不可能一蹴而就。“道虽迩，不行不至；事虽小，不为不成。”相信通过全社会的共同努力，一座座“无废城市”必将成为建设美丽中国的“细胞工程”，在中华大地绽放异彩。