行政生态学视角下的政府绩效治理分析

李建勇

（青海民族大学政治与公共管理学院，西宁 810000）

一、引言

政府绩效是指国家的行政机关在行使行政职能的过程中，为实现既定的行政目标，运用有限的资源，充分发挥社会组织等多元主体的作用，从而所取得的效益、效率和效能，是国家行政机关行使其管理服务职能所体现出来的管理能力。政府绩效治理作为提高政府工作效率，提升政府服务水平的一种治理方式，一直备受关注。“西方学者对政府绩效管理理论的研究始于20世纪70年代末80年代初的‘新公共管理运动’（1）［1］，直到20世纪90年代中期，我国的政府绩效管理才开始受到重视”［2］。随着社会的发展和公众对政府价值诉求的提高，当今我国学者研究的重点已经由政府绩效管理向政府绩效治理转变。虽然看起来，我国学者目前对于政府绩效治理的理论研究有了突破性的进展，许多理论研究成果在政府绩效治理实践活动中也得到了一定程度的体现，但是在政府绩效治理的各种价值体系和研究方法上还主要禁锢于西方学者的研究理论与模式。由于中西方制度不同，很多西方学者的治理理论在我国的治理实践中并没有得到很好的运用，并且我国现有的政府绩效治理的相关著作相对较少，从行政生态学视角研究政府绩效的文献相当有限，在知网检索中发现相关文献仅有几篇，还存在诸多不足之处，往往是理论研究与现实主体之间的差距，导致政府绩效治理实践中的许多问题无法得到理论的正确指导。所以，只有从我国政府绩效治理的实践出发，结合我国的现实国情和政府运行机制，才能为最终解决实际问题找到合理路径。

二、行政生态学理论阐释

“行政生态学主要是指在行政管理过程中，运用生态学的观点和方法来研究行政现象与行政行为相互关系的一门行政学分支学科”［3］。行政生态学把行政过程看作一个整体的系统来进行研究，同时要求对行政系统的动态运作过程做出整体观察与细致分析，研究行政过程与行政运行的规律。行政生态学理论的提出，为研究行政行为提供了新的理论方法和研究模式，它超越了传统理论只对行政系统做静态方面研究，强调行政与生态环境之间的互动关系，为行政理论和绩效治理的研究开辟了一条新的路径。

约翰·M·高斯最早把“生态学”引入行政学研究领域；行政生态学理论集大成者弗雷德·W·里格斯［4］运用生态学的理论与方法来研究行政现象；台湾学者彭文贤［5］从生态学的观点分析公共行政和行政环境的关系的三个特点，即功能依附关系（rela⁃tionshipoffunctionalinterdependence）、生态平衡关系（relationshipofdynamicequilibrium）和生态学的多学科性；史传林、包国宪［6］认为作为一种新的政府治理工具，政府绩效治理是社会发展到一定阶段的产物，必然会受到诸多社会因素的影响，因此，政府绩效治理研究不仅要关注“内部问题”和技术问题，而且要关注“生态问题”。从里格斯的融合型行政模式（FusedModel）、衍射型行政模式（Diffracted Model）、棱镜型行政模式（PrismaticModel）来看，我国目前正处于第三种状态，即过渡型社会模式。此阶段的政治文化、社会结构、价值系统、行为方式等都存在内发的或外发的巨大变化。基于过渡社会行政生态的特殊性，里格斯总结出过渡社会具有异质性（heterogenicity）、重叠性（overlapping）和形式主义（formalism）三种基本特征，他们之间相互作用、相互影响。并且，由于政治、经济、社会、沟通网络（thecommunicationnetwork）、符号系统（symbol system）等诸多要素的发展存在不平衡的状况，而且由于国家发达程度不高，制度不完善，造成政府失灵、行政低效、贪污腐败现象多发，导致政府绩效信息供给不足，不能满足公众日益增长的需求，不利于对政府绩效进行有效评估，阻碍了政府治理的有序进行。

政府绩效治理就是研究政府机关对各种社会资源的输入与政府绩效产出能否达到一个动态的平衡，能否达到政府既定的工作目标和人民的期望，也是为了表明只有在一个适宜的社会生态环境中，政府绩效治理才能有效实施和运行，最终实现经济快速发展，实现社会资源的充分利用。从而在提高行政效率、转变政府职能、优化公共服务等方面发挥建设性作用，同时也有助于增加政府公信力和人民满意度，否则就会造成公共政策失效、政府公信力缺失、政府腐败等，从而引发“治理失灵”（2）。

三、我国政府绩效治理的现状

目前我国政府绩效治理存在诸多方面的问题。通过对我国现实的政治制度和发展阶段的深入思考，并从评价指标体系、信息公开程度、绩效评价模式、评估考核内容以及绩效评估规范性等几方面进行综合分析，笔者认为可把问题概况为如下几个方面：

（一）我国政府绩效评价的指标问题

就我国政府目前的绩效评价指标体系而言，人治大于法治的现象依然程度不同地存在，评价指标的规范程度亟待进一步加强，主要体现在评价指标的规范程度、价值取向、评价方式等问题上。

1.评价指标有待完善

目前我国的政府绩效评价指标的问题主要体现在上级政府对下级政府的“命令性指标”占有较大比重，这就造成了下级政府的工作重心主要是严格完成上级政府交办的各项任务，绩效评估的内容也主要是看能否完成这些任务，而对本地区的经济社会发展缺乏重视，对实际问题的解决缺乏主动性和积极性，这样就造成了政府绩效评估效果偏离了地区实际发展状况。

2.评价指标价值偏离

部分官员对政府绩效的认识是片面的、浅显的，在治理实践过程中大搞“政绩工程”，只注重短期的领导满意度和表面的形象工程，却不知道政府绩效治理实践是一个整体互动的、社会多元参与的有机治理体系。“政绩工程”是我国政府治理实践中一种普遍的现象，许多政府官员为了自身仕途的发展，不惜消耗大量财政资金大搞形象工程，而且这些形象工程在政府绩效治理评估中却占有相当大的比重。但对于社会公众来说，这些形象工程不仅没有实质性的价值，反而增加了人民的负担，严重背离了政府绩效评估实际的作用和价值。缺乏科学合理的评价指标体系，用“政绩工程”这种不符合人民利益的形式主义取代服务民生的价值根基，如果依旧视而不见，政府绩效治理必将大打折扣甚至走向失败。

3.评价方式有待转变

政府绩效治理的实质是通过治理理念的转变、治理过程的监督、治理成果的激励，来获得政府绩效的提高与改善。但在实际的政府绩效考核指标中，绩效治理往往成为政府开展中心工作的辅助性考核工具，只把是否完成某一项中心工作作为‘一票否决制’的标准，或者在绩效考核过程中，政府部门往往只把这一阶段的某一热点问题看作是考核的重点，而忽视了其他方面的、涉及到实际问题的绩效考核，造成了“雨过地皮湿，活动一阵风”短期化的绩效考核评估模式，使政府绩效考核过程流于形式，缺乏有效机制，评估方式亟待转变。

（二）我国政府绩效信息的公开问题

目前我国公众发现社会问题、参与社会治理的意识普遍提高，政府绩效信息公开已经成为人们的迫切需求，大数据时代下的“互联网+”，使电子政务、网络问政已成为新时期民主参与的主要渠道。

1.公开制度有待完善

在我国当前现有的政治体制框架下，地方行政官员的“官本意识”依然程度不同地顽固存在，政务公开有待加紧落实，绩效信息缺乏公开透明，导致公众和其他社会组织无法对政府绩效进行详细了解并做出客观评价，无法监督政府行为。

2.公开程度存在差异

纵观全国，由于各地区之间的经济发展不平衡，而且信息化程度也略有差异，从而导致各地区之间对政府绩效评价的机制也各有不同。像北上广等这样政治经济比较发达的地区已经全面实现信息化办公，电子政务发展迅速，但在一些经济相对落后的偏远地区，依然还保留着传统的办公方式，政府绩效信息的公开更是难上加难。

3.网络问政一定程度上形同虚设

已经实现信息化办公的地方政府之间对绩效信息的公开程度也不尽相同，有些政府对绩效信息的管理缺位，信息难以做到及时更新、及时发布，很多地区的政府绩效信息公开性不足，主要原因是缺乏有效监管机制，责任落实不清，难以发挥信息化条件下政府绩效信息公开透明的实质作用，导致公众不能及时了解政府信息，不能对政府绩效信息做出客观评价。

（三）我国政府绩效评价的模式问题

公民主体参与绩效治理缺乏稳定的机制和途径，政府绩效评估多元主体系统发展不完善等诸多问题，在我国政府绩效评价体系中还比较广泛存在。

1.评价模式缺乏民主

我国当前很多地区对政府绩效的评价主要在政府机关内部进行，缺乏公正客观的第三方评价以及社会公众的合理评判。在绩效考核过程中，往往按照“大家都好”的考核初衷，以及受“不出事就好”错误观念左右，容易造成考核结果的不真实。

2.评价模式有失偏颇

很多政府机关考核不严格，不按照考核机制进行评价，而往往凭领导者的主观臆断，即使有些政府机关在绩效评估过程中设置了多元主体评估机制，但在实践中由于多种因素牵制也往往得不到严格执行，或者在评估结果权重的安排上有失偏颇。非政府组织、第三方评价机构和公众都作为政府绩效的评估主体，但在评估结果上所占比重却少之又少，难以发挥考核的公正性和客观性。

（四）我国政府绩效评估的内容问题

我国很多地区政府绩效考核的内容不完善、不全面，缺乏科学的评价体系。过去很长一段时间，一些地方政府在政绩考核中往往只看重地区的经济发展，特别是以本地区GDP为唯一的评价指标，忽视了对其他方面考核指标的评价，这样单一内容的评价体系就造成了地区之间和地区之内政治、经济、社会、文化、生态等方面发展不均衡、不协调。由于长期直接以GDP说了算，导致我国很多地区只注重片面的经济增长，造成很多地区重复建设，资源浪费，破坏了生态环境。片面的政府绩效考核不仅背离了政府绩效治理的根本宗旨，而且形成了“为了考核而考核”的局面，甚至有时候还存在着重复考核的现象，致使政府绩效考核偏离了正确的轨道，难以发挥考核的实质效果。

（五）我国政府绩效评估的规范问题

我国关于政府绩效评估工作的相关制度不甚完善，在考核内容、考核时间、考核方式上存在很大随意性，同时又缺乏对考核过程的监督，对于绩效考核的程序和方式，往往不是制度说了算，而是领导说了算，这样对很多政府官员的考核有失公平。甚至有些政府机关的考核流于形式，评估结果都是“合格”，这种“形式大于内容”的绩效考评结果，导致官员工作缺乏积极性，容易使行政机构膨胀、人浮于事，工作效率低下，甚至出现官员寻租和贪污腐败的现象。即使有些地方政府严格按照考核程序进行，但有时会把考核结果束之高阁，没有发挥绩效考核的作用，没有把绩效考核结果作为官员奖惩、升降的依据，只注重考核程序，而忽视了考核结果，削弱了组织绩效评估的价值。

四、我国政府绩效治理的行政生态分析框架

（一）经济要素对我国政府绩效治理的影响

在计划经济残余和市场经济萌芽的共生阶段，我国政府绩效治理应运而生，虽然改革开放为市场机制在我国经济社会发展中发挥了较大的推动作用，但是还存在着许多不完善的方面，形成了计划与市场同时存在的“二元局面”。市场经济体制的产生和发展是政府绩效治理的经济生态基础，我国现阶段的市场经济还是不完全的，相关市场运行的机制还不健全，政府为了保证经济良好运行，维护市场秩序，合理分配资源，促进公平竞争，弥补市场失灵，必须干预经济社会，发挥宏观调控职能。但是涉及到政府对经济的干预程度问题，如果政府对市场干预过多，一方面导致市场缺乏活力，另一方面会对政府自身的效率产生一定的影响。

（二）政治要素对我国政府绩效治理的影响

从我国的国体和政体可以看出，政治要素对政府绩效治理也有着十分重要的影响。我国的民主集中制制度表现为政治与行政的高度统一，两者都统一于中国共产党的领导，统一于中国特色社会主义伟大实践。在我国，人民代表大会制度充分体现了政治要素对政府绩效治理的影响，所以，选举制度是我国充分发扬民主政治主要形式，也体现了人民参与国家事务治理的正当性、必要性和合法性，它决定了政府的民主化及其公共政策的走向，也是评价政府绩效优劣的重要机制。同时，选举制度的成熟与完善直接关系到政府绩效评价标准、考核方式的合理、公正与有效。这充分说明，在一个制度健全，采用合法程序运行的选举制度能够创造出高绩效的政府。

人民民主专政的国体决定了我国政治权力的集中程度，上级政府要求政令统一，下级政府就要听从和执行上级政府的指挥和命令，自上而下的单向权力运作贯穿于我国政府治理的整个过程。从政府绩效评估的整体模式上看，还是以政府内部自我评估为主导，导致公众、社会组织等多元主体的评估机制面临诸多挑战。

（三）社会要素对我国政府绩效治理的影响

目前，我国政府部门主要承担着社会治理和提供公共服务的行政职能，社会组织和公民团体的发展还比较缓慢，在很多重大问题上还不能承担较多的社会职能。但不可否认，社会组织在推动社会自主治理，提供公共服务上确实发挥着重要作用。“社会组织能够提高社会自治能力，以多元参与、广泛合作、相互信任为基础的社会组织能够促进公共物品和服务的有效供给，实现公民主体的自我管理，从而降低政府的社会治理成本，有助于提高政府绩效”。［7］

以公众、社团为主体的社会组织积极参与社会治理，承担社会责任，分担政府职能，有助于政府绩效的提高和治理能力的增强，使政府能够产出更多符合公众需求的公共物品和服务，促进资源合理分配和有效利用。同时在促进社会功能整合、发挥公共政策导向、广泛凝聚价值共识、表达公民利益诉求等方面发挥着十分重要的作用。社会组织也可以通过多种方式和渠道与政府沟通，对政府监督，从而影响政府绩效产出的结构和供给的方向，提高政府绩效产出效益，提升政府能力。

（四）生态环境对我国政府绩效治理的影响

十八大以来，中央明确提出要统筹推进“五位一体”总体布局，首次把生态文明建设提升到战略高度。这充分表明，我国当前和未来的经济发展，不再单纯地考虑每一个地区的“GDP”指数，不再走“先污染，后治理”的老路，而是要把生态文明建设作为政府绩效考核的一个重要指标，实现经济绿色发展。生态环境建设对我国经济持续健康发展具有重要影响，我国传统的经济发展模式主要依靠自然资源的消耗，造成资源浪费、环境污染、生态恶化，对人民的生命健康造成严重威胁，不利于我国经济的持续健康发展。众所周知，生态文明关系到子孙后代的健康发展，事关人民幸福和民族未来，所以一切发展都不能以破坏生态环境为代价，必须把生态保护作为经济发展的前提，让全体人民在共享改革发展的同时，更能体会到生态文明带来的获得感。

党中央提出把生态建设纳入地方政府绩效考核的指标当中，明确要求各级政府要狠抓落实节能减排的目标责任，严格把生态保护纳入各地发展的综合评价体系之中，对考核不合格的领导干部实行严厉问责，对生态环境造成严重污染的实行终身负责制，对造成严重后果的在政绩考核中坚决实行“一票否决制”。

（五）符号系统对我国政府绩效治理的影响

“符号系统对我国行政组织的影响体现在，由符号系统所形成的‘价值共识’是形成行政权威的重要理念和意识形态”。［8］但在现实生活中，有些政府工作人员的为民服务的意识还有待提高，思想观念还相对落后，在人民群众面前一定程度上表现出“官僚政治的傲慢”，忽视人民的利益诉求；有些官员法律意识淡薄，有些官员法律意识淡薄，服务意识缺失，甚至在其位不谋其政，致使有些官员能力不足，精神懈怠，消极腐败。所以，要提高行政效率，提升政府绩效水平，必须完善法律法规，规范行政人员的行为，提高行政人员的能力，让全社会人人都敬畏法律、信仰法治。就现阶段而言，我国的法律法规还不够健全，个别法律制度还有待于进一步完善，要充分发挥法律法规在政府绩效治理中的监督作用，运用法治思维，创新法治方式，让法治精神深入到社会的各个方面，不断推动政府绩效治理水平的提高。十八届四中全会明确提出，要实施依法治国战略，加快建设社会主义法治国家，各级行政人员要始终坚持依法执政和依法行政，规范公务行为，从而确保我国政府绩效治理于法有据、有法可依，并使之逐步纳入法治化、制度化的轨道，从而使政府绩效治理取得实质性效果。

图1我国政府绩效治理的行政生态分析框架

五、我国政府绩效治理的对策

（一）加强法律建设，完善评估机制

实现我国政府绩效治理的制度化和法治化是深入推进依法治国、依法行政的重要体现，也是提高政府绩效治理水平、优化公共服务的重要保障。“党的十八届四中全会提出要实施依法治国的方略，从而为我国政府绩效治理奠定了法律基础，把政府绩效治理纳入法律体系，有助于督促行政机关及其公务人员严格依法办事”。［9］

合理合法的绩效评估机制有助于提高政府绩效评估的科学化，有助于解决评估体系不全面、方式不健全、机制不合理等问题，克服评估中的短期化、功利化的考核以及领导个人的主观臆断，防止行政人员缺乏工作积极性、人浮于事、工作效率低下，避免寻租行为和腐败现象的发生。要通过评估机制的完善，使政府绩效评估的全过程都做到有法可依，提高考核结果的有效性、合理性和公正性，增强政府公务人员的工作积极性，提高行政绩效水平。

（二）精简行政机构，转变政府职能

行政机构的繁多冗杂和行政职能的重叠交叉是导致政府绩效低下的一个重要原因，为了避免政出多门、人浮于事，就必须精简行政机构、调整行政组织、优化资源配置，提高政府公务人员专业水平，从而增强政府提供公共政策的能力、提供公共物品和公共服务的能力，以及提高行政人员的办事效率，提升政府绩效水平。

党的十九大以来，中央政府高度重视政府绩效工作，明确提出要转变职能，推进“放管服”改革，政府要进一步简政放权，向市场转权，向社会移权，向地方分权，充分发挥市场、社会和地方的积极性和主动性。“政府要转变职能，还可以采用企业管理的方式和方法，发挥企业家政府的精神，引入竞争机制，以提升政府绩效，改善公共服务质量”。［10］为了适应社会主义市场经济的发展，要确保政府与市场的价值天平维持在一个合理的区间，就要发挥政府宏观调控的重要作用，正确处理政府与市场的关系，把“两只手”的作用都要用好，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府职能和市场作用要统筹把握、优势互补、相辅相成、协同发力，政府部门要努力做到“少花钱，多办事”，不断提高自身公信力。

（三）明确行政责任，强化责任监督

行政责任的清晰化、明确化，有助于解决当前政府绩效评估的形式化问题。目前我国行政组织规模庞大、职能交叉，组织内部各部门之间存在权责不清的问题，抑制了行政机关和行政工作人员的工作积极性，妨碍行政效率的提高。所以，必须明确部门职责，建立健全清单制度，实施目标管理，落实主体责任，理清责任链条，提高行政官员的履职尽责能力。

强化责任监督有助于确保行政责任的落实，也是提高政府绩效的重要保障。“强化责任监督必须充分发挥人大监督、司法监督、行政机关内部监督以及群众监督、舆论监督等社会各方面的监督，充分发挥多渠道问责主体的积极作用，建立社会问责网络机制，借助社会力量实施多渠道的方式去直接或间接地影响政府责任的落实。”［11］确保所有行政工作都要讲求实效，克服形式主义、官僚主义。

（四）落实政务公开，扩大民主参与

完善政府信息公开系统，赋予公众信息对等权，政务信息公开有助于公民及时了解政府信息，发挥公民的监督责任。扩大民主参与，是公民参与政府治理的重要途径，也是提高政府绩效的重要保障。随着互联网、大数据时代的到来，公民参与社会治理的意识也在逐渐增强，政府绩效信息的公开已经成为人们的迫切需求。所以，政府必须加快实施电子政务和网络问政等信息机构的建设，“电子政务是运用现代信息网络技术打造一种自由畅通的公共沟通渠道，消除政府组织内部和外部各部门各阶层间信息传递的界限。”［12］充分运用“互联网+”平台，增加政府绩效信息工作的透明度，实现信息工作的现代化，强化行政官员的信息意识，规范信息业务，增强行政人员责任意识，使表达公众需求的信息在政府绩效中及时得到回应，让政府信息公开成为常态。

民主参与是实现社会公平正义的主要形式，是优化公共服务，提高行政效率的主要内容。因此，政府的一切活动都应以公众意愿和公众利益为导向，确保政府代表公众利益的职能地位，重视政府绩效治理中的公众参与和民主建设，充分发挥多元主体在社会治理等方面的积极作用和建设性功能，从而有效提高公共政策制定的科学化、民主化和专业化水平，提高行政效率，增强政府公信力。

（五）加强生态建设，推进可持续发展

新时期，生态文明建设是政府绩效治理一项重要内容，评价政府绩效的标准不再以GDP说了算，而且把生态保护纳入政府绩效的评价指标。党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境工作，我国经济要坚持创新发展、绿色发展的理念，坚持经济发展和环境保护协调推进，努力建设绿色生态的产业结构、生产方式。要加快科技创新，实现经济高质量发展，提高资源利用率，加快淘汰“僵尸企业”和落后产能，积极发展新产业、新业态、新动能，形成经济发展与环境保护相互协调、相互促进的新格局。生态文明建设，体现了人民对政府绩效治理的认同，是实现中华民族伟大复兴的重要内容。我们要继续坚持科学发展和可持续发展的理念，充分发挥社会活力，政府要积极引领社会发展，以新的理念带动新发展，消除发展中的体制机制障碍，提升发展动力，顺应发展形势，树立发展新理念，实现我国经济绿色、健康、持续、高质量发展，从而提高行政效率，促进政府公信力的价值回归。

六、结语

政府绩效治理的实施和运行深受行政生态环境的影响，行政生态环境的影响导致了不同地区之间政府绩效治理的差异性，这种差异性是非常值得关注的。行政生态学正是基于对社会环境与政府绩效的综合分析，来研究提高政府绩效的方法，寻求提高政府绩效的路径。行政生态学对我国政府绩效治理实践的相关理论研究还需要与我国现实的经济水平、制度特色，以及政府治理方式和运行机制的独特性相结合，要始终立足于我国的基本国情和社会制度。只有把政府绩效治理的实践过程与我国具体的现实情况相结合，才能真正找到解决实际问题的路径，实现我国政府绩效治理的科学化、民主化和法治化。

注释：

（1）新公共管理亦称管理主义，以奥斯本和盖布勒的《改革政府：企业家精神如何改革着公营部门》为主要代表，是20世纪70年代末80年代初以来兴盛于英美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调经济价值、市场机能和顾客导向，强调文官对社会公众的政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活和富有成效的管理。

（2）本文所研究的“治理失灵”是指在政府绩效治理过程中所发生的公共政策失效、政府寻租及官员腐败等行为。“治理失灵”预示着“一个新时代”的到来，面向未来的政府治理应当放弃既有的“保守主义”行动方案，继而在革新意义上不断刷新治理思维、促进治理主体间的合作以及创新治理工具的协同运用。