肯尼亚、南非国家公园和保护区调研情况及启示

文/张贺全 吴裕鹏

为学习借鉴肯尼亚、南非在国家公园和保护区管理方面的经验和做法，笔者所在公司组成调研组，对马赛马拉国家保护区、克鲁格国家公园及桌山国家公园进行了考察，收获了许多经验，对我国正在开展的国家公园有关工作有了一些启发和思考。

一、基本情况

本次调研涉及的肯尼亚和南非分别位于非洲东部和非洲大陆的最南端，均属于热带季风区。肯尼亚和南非生态系统类型多样，动植物多样性极为丰富。肯尼亚生态系统类型包括森林、湿地、草原、海洋、干旱和半干旱地带等，已发现约25000种动物、7000种植物、2000种真菌；南非拥有从沙漠到亚热带森林等一系列生态系统，生物多样性位居世界第三位，占世界2%的土地，拥有占世界10%的植物，7%的爬行动物、鸟类和哺乳动物，以及15%的海岸生物。肯尼亚和南非高度重视自然保护，19世纪中后期便开始建立以野生动物保护为主的保护地，目前均已建成较为成熟的保护地体系。目前肯尼亚的保护地由28个国家公园、38个国家保护区、4个禁猎区构成，占国土面积的8.2%。南非的保护地体系由特殊自然保护区、国家公园、自然保护区、保护的环境区、世界遗产地、海洋保护区、特别保护森林区、高山盆地区等组成，目前共有528个国有保护地，占陆地面积的6.1%。此外，南非还有11600处私有保护区，是野生动物保护地的有力补充。两国均较早地引入国家公园理念，20世纪中叶分别建立了自上而下垂直管理的国家公园体制，极大提高了野生动物等自然资源的保护成效。

本次调研的马赛马拉国家保护区、克鲁格国家公园及桌山国家公园均是世界闻名的野生动物观赏和生态旅游目的地，在国家公园和野生动物管理方面有着丰富的经验。马赛马拉国家保护区始建于1961年，总面积1510平方公里，区内约有95种哺乳动物和450种鸟类，是地球上大型野生哺乳动物最集中的栖息地；克鲁格国家公园前身是于1898年成立的沙比野生动物保护区，1926年，国会通过《国家公园法案》后，克鲁格国家公园作为南非第一个国家公园正式成立，公园占地约2万平方公里，是联合国教科文组织指定的“国际人与生物圈保护区”；桌山国家公园成立于1998年，总面积221平方公里，由桌山区、银矿—东海区和好望角区组成，同属桌山山脉，包含桌山、好望角、企鹅滩、克斯坦布希国家植物园等保护地。

（一）马赛马拉国家保护区

通过实地调研，最大的感触是这里保持着自然原生态状况，道路全是土路，没有人工雕塑、指示牌、简介栏等人工痕迹，让人体验到动物是这里的主人。保护区野生动物种类之多、密度之大超乎想象，是一片真正的野生动物王国。

马赛马拉国家保护区具有以下特点：一是保护区全为私有土地，由地方政府经营管理；二是生态旅游业发展良好，年均接待游客50万人次，年均收入30亿先令（折合人民币约2亿元）；三是禁止游客擅自进入保护区，必须由专业向导带领，途中不得下车，严格遵守管控要求；四是高度重视社区发展，保护区成立时，约300户居民搬迁到保护区外建立社区，政府给予补偿，每年保护区收入的19%用于社区发展，鼓励周边居民因地制宜地发展服务业和小商贸，提高收入水平，改善生活质量；五是建立了完备的野生动物保护补偿制度。发生动物袭人事件时，如造成死亡则按每人500万先令（折合人民币约34万元）赔偿、受伤则每人赔偿300万先令（折合人民币约20万元），袭击羊则每只赔偿8000先令（折合人民币约540元）。

（二）克鲁格国家公园

一是为统一管理，公园成立时，将园区内所有原住民转移至公园外。由于历史原因，没有任何补偿，现阶段仍在协商社区与公园如何共同发展的问题。二是为提高野生动物的保护成效，与津巴布韦的Gonarezhou国家公园和莫桑比克的林波波国家公园组成国家公园群，三个国家公园相连，且不设物理边界。三是克鲁格国家公园将旅游作为重要功能，年均收入约8000万-1亿兰特（折合人民币约4000万-5000万元）。四是实行严格的管理制度。公园实行严格的限额管理和预约制度，每日限额5000人；严格限制旅游设施建设，经评估，通过特许经营的方式设置一定的服务点或营地。五是实行最严格的野生动物管理制度，园区内禁止狩猎，并通过严格的立法保障。但是，严格的野生动物保护制度也带来一些问题，如大象种群数量过度增长，给生态系统造成一定隐患。

（三）桌山国家公园

桌山国家公园3个片区在公园管理部门的统一管控下分别管理运行，调研组分别考察了桌山片区和好望角片区。桌山是世界新七大自然奇观之一，植被独具特色，偶尔能见岩蹄兔穿梭在访客之中，但严格禁止投喂和惊扰野生动物的行为。好望角片区于1982年由私人拥有者无偿将这片土地捐赠给开普敦政府，并向政府提出要求，即“几百年后，我们的子孙后代来到这里，它还是500年前欧洲人来到这里时的样子”，并以此作为建立国家公园的保护目标。桌山国家公园由南非国家公园管理局垂直管理，同时地方政府也参与对公园的保护，专门设立名叫CapeNature的机构，每年投入经费，与国家公园管理部门协同保护桌山国家公园。桌山国家公园高度重视生态旅游，并期望通过生态旅游带动区域经济发展。当前，桌山国家公园面临以下问题：一是国家公园自我营收和运行经费需求之间仍有较大差距，主要还是靠各级政府财政投入，如何提高国家公园营收能力是目前桌山乃至南非国家公园重点研究的问题。二是与南非大多数国家公园不同，桌山国家公园有一定面积的私有土地，公园内约有3万人，部分社区的发展建设与国家公园保护要求也不相符。

二、收获和体会

（一）国家公园建设经验

一是国家公园均由国家垂直管理。不论是肯尼亚还是南非，国家公园是一种国有的自然保护地，一般在国有土地上建立，或接受私有土地捐赠、赎买私有土地后设立国家公园，均由国家成立专门部门进行垂直管理，分别为肯尼亚野生动物管理局（KWS）和南非国家公园管理局（SANparks）。在肯尼亚，国家保护区和国家公园在资源特征和保护目标等方面并没有本质差异，区别在于国家保护区为私人土地，一般由地方政府管理。

二是高度重视保护地周边社区发展。在肯尼亚和南非，国家公园和国家保护区成立时，就通过协商将原住民转移到保护地之外，因此，社区主要分布在保护地周边。肯尼亚和南非高度重视社区发展，始终探索社区与保护地共建共享的模式。

三是生态旅游是保护地重要功能。肯尼亚和南非都将生态旅游作为国家公园或国家保护区的重要功能，乃至作为城市发展的重要引擎。同时，生态旅游均受到严格管控，包括严格的游客行为管控、限额管理和预约制度、设施建设管控及经营项目管控。

四是人员素质是自然保护地发展的基础。通过考察发现，无论是向导、基层技术人员，还是管理人员，他们对国家公园或国家保护区的历史沿革、资源特征、动物习性、社区关系等基本情况有非常深入的了解，其保护理念也较为先进，对开展科普教育的时机也把握的恰到好处。

（二）野生动物管理经验

上个世纪，由于战争、贸易和游猎等原因，肯尼亚和南非的野生动物持续遭受威胁，通过多年保护，特别是基于国家公园和国家保护区的保护，野生动物种群迅速恢复，成效显著。一是采取严格的立法保护野生动物，如肯尼亚的《国家公园条例》《野生动物保护和管理法》，南非的《保护区法》《国家环境管理法》等，都对国家公园和国家保护区的野生动物保护，特别是为防止偷猎工作提供法律依据。二是严格规范管理，严控国家公园和国家保护区内的人工设施布设、合理限制人为活动，最大限度降低对野生动物栖息地造成影响。三是有效联合外部力量进行保护。如肯尼亚在马赛马拉保护地外还设立了125个野生动物保护站，和周边社区达成协议，共同保护野生动物；克鲁格国家公园与津巴布韦的Gonarezhou国家公园和莫桑比克的林波波国家公园组成国家公园群，在更大范围上保护了野生动物。

（三）关注的问题

一是生态旅游和生态保护的问题。本次考察的三个国家公园或国家保护区都是旅游胜地，游客流量大，生态旅游和生态保护的关系及游客管理是需持续研究的重大课题。马赛马拉国家保护区规定车辆只能在现有道路上行驶，但在考察中发现道路的总体密度较大，草地上可见新的车痕，也有车辆直接行驶在草地上的情况，对植被造成一定程度的破坏。

二是与社区关系是一个需要长期关注的问题。社区是国家公园或国家保护区的有机组成，要妥善处理好社区关系，使其成为生态保护的重要力量。克鲁格国家公园与社区的协同发展、共建共享模式仍未建立；桌山国家公园在局部区域注重城市发展，社区建设和生态保护要求不符，管理机构一直在反思和改进过去的一些做法。

三是野生动物保护引发的新问题。通过多年的保护，特别是禁猎，野生动物种群规模的扩张也连带出现了一些新的情况。克鲁格国家公园大象种群数量迅速上升，由于缺乏天敌，取食过程中破坏大量植被，成为新的生态隐患；马赛马拉国家保护区野生动物特别是有蹄类动物数量之多、密度之大造成生态压力，也产生一些新的管理问题。

三、主要启发

（一）国家公园建设模式多元

在日常工作中，通过文献研究、参加论坛和会议交流等多种方式，对全球多个国家的国家公园体制有了一定了解，特别是通过实地学习考察，对国家公园体制有了更直观和深刻的认识。总体而言，国家公园建设没有固定的模式，每个国家设立国家公园都有其特定的时代背景，管理目标和管控措施不尽相同，建设理念、管理体制和保护措施等都各具特色，不是单一的，而是多元的。因此，建立我国国家公园体制，首先要找准保护定位，明确保护目标，提出针对性的管控和保护措施。在建设过程中，不能一味效仿某国模式，而是在解决某一方面或某个具体问题时，为了少走弯路，更快达到保护目标，有针对性的学习借鉴国际上国家公园在处理某个问题时的实践经验。

（二）国家公园科学、精准的管理措施

在我国以国家公园为主体的自然保护地体系中，国家公园的定位是最严格的保护地类型，在之前以自然保护区为主体的自然保护地体系中，自然保护区是最严格的保护地类型。因此，在研究国家公园体制试点的顶层设计时，目前仍难免与自然保护区对标，自然保护区绝大部分管控要求在国家公园内得到了沿袭，并在此基础上深化管控措施，最突出的两个方面是更加严格的分区管控和更严格的人类活动管控，如旅游等。然而，在这样的管控要求下，国家公园的科研、教育、游憩等综合功能难以得到有效发挥，人与自然和谐共生难以得到落实。

本次考察的三个国家公园或国家保护区并未实行功能分区，现场考察过程中也没有禁止进入的区域，生态旅游形式多样，普遍得到了较深入的挖掘。由于科学的管控，没有发现明显的生态问题。总体而言，这三个国家公园或国家保护区的生态保护不是通过“禁区”和“禁止”落实的，而是通过科学的管控措施，同时最大限度地保障了国家公园其它综合功能的发挥，突出了人与自然的和谐。

笔者认为，我国国家公园的功能定位相比自然保护区有了升级，功能分区的理念还要进一步完善，国家公园实行更加严格保护，不等同于要进一步扩大“禁区”的面积和“禁止”的数量，而是要实行更加科学和精准的保护。在建设国家公园的过程中，首先应对本底开展系统全面的科学评估，在此基础上开展区划工作，且区划结果应根据本底的变化进行动态调整。进一步根据评估结果，针对不同的空间提出动态的、有针对性的管控要求，任何活动如生态旅游、科研科普乃至设施建设等，只要科学合理的控制在生态环境承载能力以内应是可以开展的。

（三）我国野生动物保护有很大提升空间

通过持续保护，马赛马拉国家保护区和克鲁格国家公园从野生动物盗猎的重灾区，蜕变成全球野生动物保护典范。与其相比，虽然我国在野生动物保护方面有大量投入，但仍有很大的提升空间。以三江源国家公园为例，同样号称野生动物的天堂，但与马赛马拉国家保护区相比，展现在人们面前的野生动物种群相形见绌，野生动物恢复仍有较大潜力，应持续强化保护，不断严格管理、加强执法。在草畜平衡等管理政策的制定和实施过程中，也要充分考虑野生动物的因素，做到草原、家畜和野生动物的总体平衡；借鉴马赛马拉经验，完善出台更加惠民的野生动物保护补偿政策，提高当地牧民的自觉保护意识。

当前，全国的野生动物保护仍然处于较低水平，特别是偷猎盗猎现象时有发生，已经成为野生动物最大的威胁，严重危害动物多样性和生态系统健康。在推进我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设过程中，要充分研究分析野生动物所面临的各种问题，通过最严格的立法来保障野生动物安全。加强执法力度，将执法范围延伸到野生动物利益链的每一个环节。积极推进野生动物保护宣传，特别是对青少年的宣传教育，将野生动物保护作为一项代际事业全面推进。

（四）通过法规政策及标准化加强保护和管理

马赛马拉国家保护区和克鲁格国家公园从盗猎的重度发生区，转变成为目前野生动物管理的样板区域，最有力的举措是通过严格的立法保护实现的。在考察过程中，笔者发现各类行为活动规范开展，如行车途中不允许下车、不得随意建设各种设施等；工作人员、车辆等都融入统一标识，无不体现标准化建设。当前，我国很多保护地面临的生态保护压力依然巨大，如资源的不合理开发、旅游活动的无序开展，以及偷采盗猎现象屡禁不止等，迫切需要通过法规政策和标准化来推进保护。我国国家公园体制试点推进过程中，各试点单位积极探索并出台管理条例，这是我国自然保护地立法的有益探索和良好开端。在以国家公园为主体的自然保护地体系建设中，针对不同类型的保护地，甚至每一个保护地，都有必要通过立法、出台相关规章制度和管理办法，以及推进标准化建设等措施，实现对各类保护地差异化、精准化和高效化的保护。

（五）科学定位人在生态系统中的位置

肯尼亚和南非在建立国家公园或国家保护区的过程中，由于原住民较少，通常是将原住民全部转移至保护地之外。通过多年的发展，大部分保护地建立了社区共建的良好模式，但也有部分保护地显现出一定的社区问题。由于人的转移对生态系统和人文的影响，目前仍难以评判。我国人口众多，几乎所有的保护地都有人口分布，甚至是世世代代主要的生活生产空间，将人口全部转移到保护地之外的做法不符合中国国情。平衡即健康，在设立保护地时，应将人作为生态系统的一员，将人类活动作为重要的生态过程，科学评判人所处的生态位。根据不同保护地的功能定位，按照人与自然和谐共生的理念，对生态系统保护和人的发展问题提出明确发展方向和科学的管控措施。

（六）人才体系是国家公园建设的重要保障

本次考察所涉及的两个国家，特别是肯尼亚，虽然经济社会发展水平较低，但相关保护地的整体建园水平及其工作人员的总体专业技术水平是处于平均水准以上的，其保护理念也是前沿的，和其相对落后的经济社会发展形成反差。与之相比，我国有着相对发达的经济社会发展水平，有着较为丰富的保护地建设经历，但总体上，我国保护地的整体建园水平和人才队伍建设与国际水平尚有一定差距。目前，我国正着力构建新的保护地体系，各级政府将给予更多的政策保障和资金支持，应更加注重科学保护理念的学习和传输，注重专业管理人员的引进和培养，注重基层工作人员的培训和教育，构建高水平的人才队伍，为国家公园以及其他保护地的建设提供重要保障，逐步将我国各类保护地的建设和管理水平提升到世界一流。