交叉巡察的实践探索

金磊

[摘  要]巡视巡察工作是落实全面从严治党，加强党内监督的重要措施。现实中依然有边际效应的“上紧下松”、同体监督的“灯下黑”以及熟人社会的巡察质效受损的情况。近年来，不少地区已经进行了交叉巡察的有益探索，取得了一定效果，特别是对于破解熟人社会的影响具有较大作用。当然需要直面的是交叉巡察干部培养的悖论、领导体制及质效延伸的问题。对于完善交叉巡察需要从系统化、规范化和本质化三个方面解决，换言之，系统化是要建立巡视巡察同频共振，实现常规巡察和专项巡察相结合;规范化是设定较高的领导体制，以回避制度为补充，以问责机制为保障;实质化则主要是走群众工作路线和强化巡察干部自我修养。

[关键词]交叉巡察;熟人社会;系统化;规范化;实质化

[中图分类号]D262.6;D630.9  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2019）11-0044-08

巡察是巡视工作向基层延伸的有效方式，是落实全面从严治党要求、完善基层党内监督的重要措施，是密切党群干群关系、巩固党的执政基础的重要途径。[1]中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第二次全体会议明确指出，深化政治巡视。深入开展巡察工作。建立巡视巡察联动机制，构建上下联动的监督网。以基层党组织领导班子及其成员特别是一把手为巡察重点，探索开展县（市、区、旗）交叉巡察、专项巡察等方式方法，着力发现解决群众身边的不正之风和腐败问题，推动全面从严治党在基层见到实效。交叉巡察工作经过了几年的探索和实践，现已得到中纪委的肯定和支持，但是需要明确的是交叉巡察的相关理论尚未成熟，一些实践探索的做法还没有提升为理论，依然存在一些缺陷有待补足。因此有必要对于实践中的相关做法进行总结、提炼和完善，以更好指导交叉巡察实践的深入探索和开展。

一、交叉巡察的实践

巡视，特别是中央巡视实际上属于异地监督，且层级和站位高，而巡察基本都是本地区的同体监督，难免出现巡得不深，察不到位的情况。因此如何发挥巡察的利剑作用，成为各地思考的问题。现实需要是实践的起因和先导，近年来不少地区已经进行了交叉巡察的有益探索，特别是2016年以来关于交叉巡察的做法屡见报端。

（一）交叉巡察的现实需要

1.边际效应的“上紧下松”现象。党的十八大以来，全面從严治党，中央高度重视巡视工作，中央和省级巡视工作如火如荼，利剑作用有效发挥，所向披靡，在正风肃纪，特别是反腐败斗争中发挥了重要的作用，党心民心为之一振，党风政风为之一新。而巡察也是落实全面从严治党要求，是对巡视工作向基层的有效延伸，实际巡视巡察工作存在上下位阶关系。当然，不可否认的是相比较于巡视工作，巡察工作虽然也在不同程度上开展了工作，但其影响没有那么深入。加之在党建工作中也存在着边际效应递减的现象。比如在一些基层单位中有的干部依然存在着反对“四风”问题是领导干部的事，和普通干部关系不大的思想。所以实际在党建方面一定程度上存在“上紧下松”的现象，基层的监督工作有待加强。如，有的论者指出，基层存在干部精神纪律涣散，监督欠缺、乏力等问题，甚至基层“四风”问题和腐败现象愈演愈烈，触目惊心。[2]而所谓基层正是与人民群众最贴近的部门和位置，在人民群众身边发生不作为、乱作为，甚至贪腐，势必损害民众信任和支持，伤害与人民群众的鱼水感情。基层的问题实质是根基的问题，不得不重视。

2.同体监督的“灯下黑”问题。巡视巡察工作是党内监督的重要手段，从监督者与被监督者的关系而言，中央派驻各省的巡视基本都是属于异体监督，但中央和省级的巡视工作又囿于人力、物力、地域等的限制，很难形成对基层巡视的全覆盖、常态化。[3]所以又规定了市级以下建立巡察工作制度，而市级以下单位开展的巡察工作虽然不同于单位内部的纪检监察，但大体上仍属于同体监督的模式。以“单位内置式”党政监督机构为代表的同体监督，往往权威不足，尤其对于单位一把手的监督困难。而上文中提到的基层的问题，一般又具有地区特殊性、复杂性和隐蔽性的特点，埋藏深，牵扯广，同体监督的方式不易发现，也就是存在一定程度上的“灯下黑”问题。当然，有一些“灯下黑”的问题是客观原因造成的，确实难以发现。另一些则是主观方面的原因，或者不愿，或者不敢发现相关问题，而这实际又是两方面的问题，一是巡察干部自身的素质问题，二是与“熟人社会”的影响有关。

3.“熟人社会”造成巡察质效受损。中国古代一直奉行礼法并行的行为规范模式，即在现实社会中存在两种性质不同的行为规范，一是建构在正式的法律和制度之上的正式的行为规范，二是建立在人情和伦理关系基础之上的非正式的行为规范[3]。加之绵延两千年的皇权人治思想的影响，纲常伦理的思想深入人心，人们更注重伦理道德和人情关系，对于正式的法律制度存在一种机会主义的心态。民如此，官亦如此，实际形成一种“人情社会”或者说“关系社会”。可以说虽然我们现代社会已是法治社会，但人情关系的影响依然不容忽视，各种“熟人社会”“小圈子”“关系网”依然存在。特别是这种人情世故影响巡察工作人员的情况，对于巡察工作深入开展和强化巡察工作质效，却并没有什么好处。如有的调研一针见血指出“熟人社会”不同程度上出现套近乎、探情况、打招呼、顾情面、透消息影响巡察，造成巡察人员思想有压力、不愿被抽调，被巡察对象不主动配合，干部群众反映问题有顾虑，巡察质效打折扣的影响和弊端[4]。

在这样的现实背景下，各地积极进行了巡察工作的有益探索，其中最有成效的是交叉巡察的工作方式。

（二）交叉巡察的方式

2016年以来全国多地已经纷纷进行交叉巡察的实践探索，破除“熟人社会”对巡察工作的人情干扰，如河北衡水实行跨县域异地交叉巡察，浙江桐庐实行县域内部跨乡镇交叉巡察，江西新余实行市直单位部门跨系统交叉巡察[5];再如，云南曲靖自2017年以来，整合巡察力量，构建了以“互派式”“滚动式”“全员式”为主要内容的交叉巡察机制[6]。2018年3月底至5月北京16个区采取交叉方式同步开展“四风”问题专项巡察[7]，等等。

概括起来，交叉巡察主要有以下几种方式：一是互派式交叉巡察，又称简单交叉式巡察。即甲乙两地交换巡察，基本的操作即是甲乙两地协调，互派巡察组进行巡察。这种巡察方式是最初级的巡察方式，基本实现异体监督，比如“让盯调料铺的，去查五金店”。但简单交叉巡察仍存在一些问题，可能经过双方协调或利益交换被掩盖过去的情况。二是推磨式交叉巡察，又称滚动式交叉巡察。即甲地的巡察组巡察乙地，乙地的巡察组巡察丙地，丙地的巡察组巡察甲地。比如衡水市制定实施的《关于开展市县交叉联动巡察工作的实施方案》，规定由市委巡察办统一组织，在市委巡察组的指导下，甲县巡察乙县，乙县巡察丙县，以此类推，开展“推磨式”巡察。这种方式适合三个以上地域或部门进行交叉巡察，相比较简单交叉巡察，这种巡察方式涉及面更广，掩饰隐瞒问题的难度和成本相应增加，且这种巡察方式一般会有共同的上级作为领导进行组织协调。三是全员式交叉巡察，又称人员混合交叉巡察。这种方式是分别从不同单位抽调干部作为巡察人员，打散后重新组成几个巡察组进行交叉巡察。比如桐庐县分别从14个乡镇抽调各乡镇纪检、“三资”管理、招投标服务等职能科室骨干人员组建巡察组，由乡镇纪委书记任组长，县巡察领导小组统一调度，按照异地交叉原则巡察。还有的是将以上不同方式综合运用形成交叉巡察机制进行实践探索。

当然，不同的交叉巡察方式会有不同的成效，总体来看交叉巡察在破解“熟人社会”的影响中发挥了重要作用，综合各地的实践来看，这也是交叉巡察制度创立的主要原因之一。

（三）交叉巡察的实践效果

巡察是巡视向基层监督的进一步延伸，巡察同样具有巡视的利剑作用。交叉巡察作为巡察的一种方式，其具有巡视巡察的作用，同时还有其独有的实践效果。

1.交叉巡察破除人情藩篱。交叉巡察的主要意义在于，最大程度减少关系网和说情风对基层巡察工作的干扰，解决基层巡察“巡不深、察不透”的问题。陌生的巡察人员进入被巡察单位，不会被人情世故打扰，更专心开展巡察工作。在巡察工作中，巡察工作人员查找、发现问题和情况，一就是一，不会过多考虑遮丑问题，直接向巡察办和巡察工作领导小组汇报，由上级进行审核把关，按程序和规定办理。比如，自2016年6月份以来，衡水市对11个县（市、区）的17个县直部门开展了交叉联动巡察，共发现各类问题403个、线索46条，提出针对性意见建议178条[5]，展现了交叉巡察工作强大效用。

2.交叉巡察提升巡察质效。根据相关统计显示，新余市开展交叉巡察工作以来，已发现问题331个，提出意見和建议303条，移交问题线索82件。问题线索转立案查处副县级以上党政领导干部14人，其中7人被移送司法机关。交叉巡察，让利剑作用得到更加有效发挥。[8]当局者迷，旁观者清。交叉巡察为可以为巡察工作提供另类思路，跳出山来再看山，以外行的视角查内行，避免了因思路同化而导致的监督缺位以及“灯下黑”的问题。长期巡察的工作人员，可能在一定程度上禁锢思维，甚至对某些本就不合理的问题和情况，见怪不怪而习以为常，导致一些问题“查不透”。人都有惰性，巡察人员也是如此，在轻车熟路的工作岗位上难免掉以轻心或有所疏忽，而到了新的环境新的巡察单位中，就会提高认识，跳出局限性思维开展监督，会使巡察更加深入。所以抽调其他干部进行交叉巡察，对于提升巡察质效，培养干部的综合素质，以及激活干事创业的活力均具有重要意义。

不仅如此，交叉巡察的工作方式下，不同的巡察组之间会形成一种良性的积极的竞争力，无形中形成一种“学、比、赶、超”的良好氛围，实际提高了巡察工作效率。

3.交叉巡察促进整改落实。交叉巡察把深藏的问题查找出来，通过巡察工作汇报、巡察工作总结和反馈，将相关问题上报上级纪委，由纪委、巡察办、巡察组共同敦促整改落实，对于彻底改进工作作风，坚决抵制“四风”问题，搞好群众工作路线，具有重要意义。甚至有的交叉巡察还打破“被巡察单位由哪个巡察组巡察，就由哪个巡察组回访”的固定模式，实行交叉回访，实际相当于进行了两轮的督促，对于问题的整改落实形成双保险。在交叉巡察中，巡察组还注重深挖产生问题的根源，分析制度机制方面的漏洞，并进一步提出针对性的意见建议，推动了被巡察单位工作机制健全和惩防体系的建设。

二、交叉巡察中的悖论与问题

古代巡察制度有以下几个特点，巡察制度日趋完善、巡察官以小监大现象日趋普遍、巡察方式方法日趋灵活有效、巡察职责权限日趋明细、巡察官员选拔条件日趋严苛。[9]其实，这与其说是古代中国巡察制度的特点，不如说是古代巡察制度的发展演变。通过历朝历代对于前朝相关工作制度的总结和升华，在一个个王朝更迭中，巡察制度实现了从无到有，从小到大，从弱到强，从简单到完备的提炼和升华，而这其中正是取其精华、去其糟粕的过程。需要明确的是，当前尽管交叉巡察的实践探索取得了不少成效，但现实中存在的种种问题依然不能忽视，必须予以正视。

（一）交叉巡察人员培养悖论

如上文所言，交叉巡察最大的意义是破解“熟人社会”的影响。“熟人社会”其实是一个相对的概念，基于错综复杂的关系网，对其并不能准确界定。而交叉巡察对于客观存在的“熟人社会”毕竟只能破解或者说规避其影响，让“陌生人”进入其中进行监督，但却不能从根本上消除“熟人社会”。所以交叉巡察实际做的工作相当于把不同的“陌生人”与不同的“熟人社会”进行排列组合，同时，这里的“陌生人”并不是完全绝对的陌生人，其实际也归属于一个或者多个“熟人社会”。当然，这里的“陌生人”和“熟人社会”都不是静止的概念，都会随着情况变化而改变范围和外延。

为了更好开展交叉巡察工作，需要对巡察干部进行培养。比如有论者提出应当通过“……扩大纪检队伍在不同系统之间业务交流，改善纪检监察干部队伍知识结构，提高纪检监察队伍专业化水平，弥补专项巡察力量不足的缺陷，尝试建立人才在不同系统内轮岗交流机制”[10]等培养巡察干部，这样的建议本身没有什么问题，对于提升巡察工作人员综合素质，适应新形势新任务需要具有重要意义，巡视工作条例也规定了巡视工作人员应当按照规定进行轮岗交流。但这样又面临另一个问题，即新的“熟人社会”的形成，实际会导致巡察工作人员的熟人圈越来越大，而其“中立地”越来越小的不利局面。这实际就是正常的多岗位培养锻炼与破解熟人社会之间的悖论。如果只是按部就班，不进行多岗位的培训交流，将不利于巡察人员提升综合素质;如果进行多岗位的培训交流，虽然提升了巡察人员的综合素质，但实际又会让其归属于更多的“熟人社会”，导致其可巡察的圈子变小了。

（二）交叉巡察领导体制问题

交叉巡察的领导体制是其有效履行职权的保证，也是规范其权力运行的核心环节之一，是巡视巡察制度系统达成整合实效的关键部分。[2]以简单交叉巡察为例，甲、乙两地的巡察组受各自纪委和巡察办领导，如果并不由其共同的上级纪委（或巡察办）统筹协调领导，难免出现甲乙互察后，以利益交换的方式掩盖问题的可能。或者因为乙巡察组到甲地巡察并受甲地领导的情况，其实质是“雇佣”他人来“自己家”查找问题，那么要查什么问题（哪些查，哪些不查）、怎么查（查到什么程度）、哪些问题写到巡察报告中等等一系列涉及巡察权力配置的问题都由“雇主”说了算——巡察组行使巡察权力的过程会受到甲地影响，难免存在遮丑掩饰的可能性和受到所谓人情关系的影响。

另外就是巡察组实行组长负责制，各巡察组职能的发挥很大程度上受到巡察组长的影响。所以在交叉巡察过程中，如果仍然是当地的巡察干部任巡察组长，则实际与上面情况类似，同样可能出现受到关系网影响的情况。因此，关于交叉巡察的领导体制等问题，对于有效发挥交叉巡察的质效起到关键作用，需要进行合理配置。

（三）交叉巡察成效延伸问题

如上所言，交叉巡察工作有着诸多成效和重要意义。但这并不意味着交叉巡察工作越密越好，越频繁越有成效。实际上交叉巡察也存在边际效应递减的情况，交叉巡察高频度适用，其成效未必会越来越显著，可能会适得其反。另一方面交叉巡察实际是巡察工作实践探索的一种有益方式，但并不是唯一方式。巡察成效的延伸，需要多种巡察方式相结合，还需要巡视巡察的一体化构建。诚如有的论者所说，巡察工作（当然包括交叉巡察）容易产生与现行管理体制相抵触的情形。而巡察只能作为正常党政系统的一种补充，因此，随着巡察效果达到一定程度时，必须通过改革制度去物化固化其成果[3]，而这也正是巡察质效延伸的问题，需要突出其实践性，从实践中不断发展和完善。

三、完善交叉巡察工作的思路

无需赘言，交叉巡察是巡察工作中的一种有益探索，笔者从系统化、规范化和实质化三个方面提出几点建议，以图对于完善交叉巡察工作有所裨益。

（一）系统化思路

现代管理理论认为，一个有效的监督体系必须同时具备两个条件：一是全面，不留死角，能够对各类权力主体和权力行为实施监督;二是全程，不留缝隙，能够对权力运行的全过程实施监督。[11]所以应当立足系统化思路，一是积极构建巡视巡察同频共振的工作格局，实现巡视巡察工作全覆盖;二是积极探索多种巡察方式相结合的工作模式，实现巡察工作质效深化。

1.同频共振：实现巡视与巡察相结合。众所周知，巡视工作在反腐斗争和全面从严治党中发挥了利剑作用。而根据《中国共产党巡视工作条例》的相关规定[12]，巡察工作是巡视工作向基层的必要延伸，巡视巡察同为党内监督体系的重要组成部分。

作为一种政治监督方式，巡视巡察基本都是自上而下进行串联，上面进行了首轮巡视之后，才在地方上进行相同或类似内容的巡察工作。这样情况下，把政治巡视要求贯穿巡察监督全过程，是摆在基层纪检监察机关面前现实而紧迫的任务。[13]但是再怎么样的上下连接、前后贯穿的同样要求，都可能出现一定程度的损耗，毕竟不如一体推进下的同时要求。所以需要建立巡视与巡察同频共振、协调联动的工作机制，实现巡视与巡察同时同向发力，相互促进。实现巡视巡察同频共振，要从两个维度上考量，一是静态维度上，即在空间设置上，设置中央和省级的巡视制度，市、县级及以下巡察制度。当前静态维度上已经实现，已形成了中央、省、市、县四级巡视巡察监督体系格局。所以这里的巡视巡察同频共振实现的关键已经落在动态维度上。在动态维度上，中央和省级巡视时要确保市、县同步发力，一并进行巡察工作，不能让基层在观察了上层风向后，进行相应的掩饰隐瞒活动，造成巡察工作的形式化，不能查出真问题。同频共振，一方面是时间上同步进行，齐头并进，另一方面是巡视巡察工作要求的一以贯之。

巡视巡察同频共振的机制之下，实现监督范围的无死角、全覆盖;监督成效上的叠加效应，有力克服边际递减效应，增强威慑。同时，在全国上下一盘棋的格局中，对于出现的相同或类似问题，可以统筹协调处理，保证相同问题相同处理，相似问题相似处理的公平正义要求，这样信息共享的处理方式客观上也提升了工作效率，对于探索新的工作方式方法提供了“试验田”，对于总结相关经验做法提供了大量的优秀范本。

而在队伍建设上，同频共振亦可以实现巡视巡察人员的相互交流和支持，促进共同提高。基层巡察人员熟悉本地情况，具有相应的基层工作经验，因此中央、省级的巡视工作可抽调巡察人员充实到巡视队伍中，或协调领导相应巡察组进行巡视;巡察组中的骨干分子可调入中央、省级巡视组进行学习，以获得最新的巡视巡察工作理念与经验。这实际体现的正是人员交叉的工作思路，在更大范围践行交叉巡視巡察。这样，巡视巡察工作相得益彰，共同促进，提升党内巡视巡察工作的整体实效。[2]

2.坚持常规巡察和专项巡察相结合。无论巡视巡察都有常规和专项的区分，常规的巡视巡察一般都是政治巡视巡察，涉及全方位的问题。专项巡视巡察则不同，顾名思义，专项巡视巡察是只涉及到相关人、事、问题的专项工作。专项巡视最早出现在2014年十八届中纪委三次全会的工作报告中，两个月后，中央巡视组即对科技部、复旦大学和中粮集团三个单位开展了专项巡视。2017年修订的巡视工作条例第十六条规定，派出巡视组的党组织可以根据工作需要，针对所辖地方、部门、企事业单位的重点人、重点事、重点问题或者巡视整改情况，开展机动灵活的专项巡视。所以相应的专项巡察也是如此，针对重点人、重点事、重点问题等方面重点进行，相比较常规巡察的面面俱到，具有直击一点、一击即破的效果。

按照常规的做法，一个地区或一个单位巡视巡察一次后，在一定时期内（一般为5年内）可能就不再进行巡视巡察。这样的常规巡视巡察有一定的规律性、计划性，难免被一些地方或官员钻空子，在被巡视巡察的时候“严格要求自己”，或者多做些“表面文章”，等到巡视组巡察组一走，死灰复燃，卷土重来。而专项巡视巡察的特点恰恰在于“问题导向”，几乎没有规律可循，上个月巡视巡察过了，只要发现新问题，下一个月还可以再巡视巡察。所以，需要建立常规巡察和专项巡察相结合的工作机制，实现巡察工作的无缝对接，促进巡察工作“点”和“面”有机统一，[13]相应的将交叉巡察的工作方式引入到常规巡察和专项巡察中，实际推动交叉巡察质效的深化与延伸。

（二）规范化思路

党的十六大以后，中央把巡视制度正式确定为党内监督的一项重要制度;进而中央和各省、自治区、直辖市先后建立相应的巡视机构，并全面开展巡视工作。党的十七大把巡视制度写入中国共产党党章。2015年8月3日党中央颁布实施《中国共产党巡视工作条例》明确规定巡视工作条例是党内监督之利器，是落实全面从严治党、依规依纪管党建设党的根本制度保障。[14]2017年7月14日，中央印发《关于修改〈中国共产党巡视工作条例〉的决定》和《关于市县党委建立巡察制度的意见》，把实践探索的最新成果上升为党内法规制度，标志着巡视巡察全覆盖正式启动和党内监督的战略性制度安排基本定型。[15]以上反映出巡视巡察制度逐步纳入规范化、制度化的过程。

需要明确的是，规范化并不意味着整齐划一的立法规制，其实因地制宜的法规才是更适合的。有的论者主张：“只有在全国统一规划基层巡察的实施办法，统筹权责配置、机构设置、保障支持与考核考评等规定，并将各省已经获得的优秀经验汇总上来并整合到巡察制度当中，基层巡察制度才能得到进一步优化，巡察工作才能达成实效最优。”[2]笔者并不认同在全国统一规划基层巡察实施办法的观点，不同的地域有不同的特色，甲地的优秀经验未必适合乙地，而乙地可能更适合借鉴丙地的做法，优秀经验可以相互借鉴和学习，但并没有必要“一刀切”地全面铺开，特别是涉及到具体方式方法的问题上，所以即使要制定统一的规范，也不宜过于细致。而与其只规定理念原则，倒不如就以既有大政方针为统领，各地在规定动作的基础上，发挥特长和优势，进行自选动作，形成各具特色、欣欣向荣的巡察工作格局，有道是“一花独放不是春，万紫千红春满园”。所以，规范化并不单纯体现在法规化制度化的形式上，更重要的是其实质层面要满足规范化的要求。关于交叉巡察的规范化，笔者建议主要从领导体制、回避和问责几个方面予以完善。

1.交叉巡察应设定较高的领导体制。所谓设定较高的领导体制，是指应当以作为交叉巡察组共同的上级及以上的纪委或巡察工作领导小组作为开展交叉巡察的领导进行统筹协调。比如简单交叉巡察中，应当以甲乙两县的共同上级比如X市（或者Y省）的纪委或者巡察工作领导小组作为领导。滚动式交叉巡察也是如此，以甲乙丙丁四县的共同上级X市（或者Y省）的纪委或巡察工作领导小组为领导。巡察组的工作情况并不直接报当地纪委或巡察工作领导小组，而是经过向上级的纪委或巡察工作领导小组汇报后，由上级向当地纪委及领导班子通报，再由巡察组和纪委共同向被巡察单位反馈巡察工作情况。这样高站位的规范化设置主要考虑就是最大限度发挥交叉巡察破除熟人社会对巡察工作的影响。

鉴于巡察组长作为巡察工作的最基层的领导，而巡察组长又对巡察工作的开展情况具有实质影响和把握，所以交叉巡察领导体制设定的另一个问题就是巡察组长人选的问题。综合考量，交叉巡察组组长不宜由被巡察当地的领导干部担任，应当由他地的领导干部或由作为共同上级的纪委、巡察领导小组指派领导干部担任。实际是从组织领导层级和组长层级为隔离熟人社会影响加上双保险，以保证交叉巡察工作在正确的方向上坚定前进。

2.巡察回避制度作为交叉巡察的有益补充。我国公务员法规定了地域回避、任职回避和公务回避，2011年12月中组部、人社部又联合印发《公务员回避规定（试行）》，详细规定公务员进行任职回避、地域回避和公务回避的情况。虽然巡视工作条例中对于回避的规定仅是一笔带过：“巡视工作人员实行任职回避、地域回避、公务回避。”但其同样需要遵循我国公务员法和《公务员回避规定（试行）》中关于回避的相关规定。不仅如此，对于存在除法律法规规定的亲属关系之外的，同学、战友、曾经同事等可能影响公正巡察的关系，也应当进行回避。所以建议在巡视巡察相关规定中進一步细化关于回避的规定，列明回避情形，规定回避程序及其违反后果。回避的规定实质对于巡察干部起到一种“保护作用”，帮助巡察干部卸下感情包袱和人情负担，心无旁骛大胆监督。所以这也要求巡察干部从思想上转变对于回避的认识，主动回避并不是逃避责任，而是对组织和自己负责任。

3.巡察问责机制作为交叉巡察的有力保障。古代巡视制度是为维护君权而设置的，是“王霸之术”的一种具体形式。[16]而负责巡视的监察御史，代表皇帝巡牧天下，被誉为“天子耳目之官、朝廷之心腹”，作为钦差，其权力直接来源于至高无上的皇权，虽然其可能级别不高，但却享有极大的权力，常常是以小监大。现代社会的巡视巡察人员作为监督者，同样享有很大的权力。现代法治精神要求有权必有责，有责受监督。所以监督者亦要受监督，需要设置必要的监督问责机制。

巡视巡察工作往往是反腐败的第一线，在与腐败势力的贴身肉搏中，也可能面临同流合污、沦陷的“诱惑”，且在熟人社会中更容易出现把持不住的情况。而一旦作为监督者的巡视巡察工作人员陷入违纪违法甚至贪腐的泥沼，其影响将十分恶劣。所以巡视巡察人员应当坚持原则，依法办事，公道正派，清正廉洁，巡视巡察中徇私情的，将视情节轻重给予严肃处理，用问责机制倒逼巡察动真格。在交叉巡察的情况下，组织上已经考量了熟人社会带来的不利影响，进行了相应的规避和调整，此时巡察中再出现违纪违法的情况，应当严肃问责，从重处罚。

（三）实质化思路

人是万物的尺度。巡察工作的实质是监督，而监督离不开“人”的参与。实质化思路，实际是一种固本强基的思路，要通过坚定走群众工作路线和加强自身修养，不断提升交叉巡察工作人员的素质，保障交叉巡察工作推向深入。

1.走群众工作路线。群众工作路线是巡视巡察工作发挥最大威力的有效途径。[3]古人说，知屋漏者在宇下，知政失者在草野。人民群众才是最坚定的监督者。所以要坚持既听“官”声、又察民意，善于从基层和群众中收集意见和反映，明辨是非，主持公道。[17]巡察要深入基层，到问题的第一线去，不能只听汇报，看材料。自古有之，比如汉成帝时扬州刺史何武巡察时，必先到当地各级学校访问学习的学生，与学生交谈，试其诵论，问以得失;接着进入农舍，问垦田顷亩，五谷美恶;然后会见郡守等地方官。[9]巡察中要畅通意见传递和沟通渠道，特别是与人民群众的联系不能中断，不能因为在交叉巡察中人生地不熟就省略了与群众的沟通联络，一定牢记人民公仆的身份，时刻将人民群众放在心里，问计于民、问事于民、问需于民、问失于民。对于人民群众反映的问题和意见，要及时调查核实，并制作相关记录。

2.巡察干部的自我修养。我国古代，巡察人员作为天子的使者监察各地，权力至高，地位特殊。因此历朝历代注重监察官员的修养，进行严格的选拨和考核，比如巡视监察官要“有气节，不沉浮，得失利天下”“博学精识，通于世用”“敏茂直清，通于学问”“好古知方，强于自立”“非秉义纯笃、望实敷于上下，不称其任”[11]等等。而这些正是对于巡察干部自我修养的实质要求。巡察干部的自我修养是提升交叉巡察质效最强有力的保障。一个干部没有良好的自我修养，即便不在熟人社会中也可能吃拿卡要;而一个自我修养良好的干部，即使身处污泥，也能一尘不染。所以，即便有交叉巡察的工作机制，巡察干部的自我修养问题同样非常重要，不能偏废。一个自我修养良好的巡察干部，至少要做到以下几点。

一是担当。中国封建社会将巡视监察官员称为“搏击之官”，就是具有舍得一身剐、敢把权贵拉下马的英雄气魄和奋勇向前、冲击而行的担当精神。[11]这种担当精神直到今天依然没有过时，要有政治担当、履职担当、品质担当。有担当才能承担起党和人民的嘱托，有担当才能依法履职，不偏不倚，有担当才能不阿权贵，清正廉洁。二是有德。“德”是选拔任用干部的第一条标准，干部的品德反映其教养，是其安身立命之本。巡视巡察这把利剑落到失德人手中，为祸一方，贻害无穷。有德是巡察干部最基本的操守，有德才有节。三是善学。特别是交叉巡察中，可能会抽调一些普通干部参加巡察工作，所以善于学习，活学活用非常重要。善学就是要求干部能够学以致用，迅速投身巡察事业中，提高巡察质效。

当然，作为一名优秀的巡察干部需要具备的素质还有很多，这里不再过多展开。人无完人，人的缺陷需要通过体制规范进行弥补，制度也需要人的推进和执行，在制度运行和实践中，组成完美组合，实现物我共进，相得益彰。

四、结语

时代是思想之母，实践是理论之源。经过多年的实践与探索，巡视巡察工作取得的成效有目共睹。根据有的论者的总结概括，巡视巡察是下情上达的“直通车”、民主政治的“督察员”、了解干部的“显微镜”、反腐倡廉的“监督哨”和经济问题的“助推器”[18]，如何在新时期用好巡视巡察这把利剑，一如既往，不断深化其质效，是我们党面临的新的课题。实践没有止境，理论创新也没有止境。交叉巡察即是在巡察工作中面临相关问题进行的有益探索，效果明显。不可否认的是，在交叉巡察中难免会存在一些问题，对此需要进行科学合理的规划，统筹协调，不断总结经验教训，通过体系化、规范化和实质化的思路进行完善和创新，将交叉巡察的工作质效推向深入。同时，他山之石，可以攻玉。巡视巡察制度——并不限于交叉巡察——完全可以借鉴吸收司法监督、舆论监督的相关成型做法，比如实行同步录音录像的方式记录相关工作以备案，突破传统做法，利用新的科技手段，深挖线索，开拓新的工作方式方法，等等。

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