垃圾分类全国重点城市立法盘点

■ 丁 宁

进入2019年，上海、广州、宁波等城市纷纷宣布步入垃圾分类“有法可依”时代，一批“垃圾分类领跑城市”在制度建设方面再次迎来突破。

如果把2017年称为垃圾分类元年，2018年则为当之无愧的“加速年”，可以预测的是，2019年垃圾分类行业即将迎来“立法年”。E20研究院固废产业研究中心基于对垃圾分类行业的长期观察，对全国46个垃圾分类重点城市的垃圾分类专项立法工作进行了盘点。

一、9城专项立法，46城基本“按时交卷”

式开始实施，引起了行业和社会的广泛关注。《条例》明确提出，个人混合投放垃圾，最高可罚200元；单位混装混运，最高则可罚5万元。届时，上海党政机关内部办公场所不得使用一次性杯具，旅馆不得主动提供一次性日用品，餐馆、外卖不得主动提供一次性餐具，分类不当行为更将进入个人征信档案，堪称“史上最严”垃圾分类。

除了上述“垃圾分类，立法先行”的城市外，目前已有16个城市出台了垃圾分类管理办法，以中西部地区为主；另有18个城市仍以实施方案或行动计划的形式统筹垃圾分类工作，立法筹备工作需尽早提上日程。

2017年底，住房和城乡建设部发布《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，要求2018年3月底前，46个重点城市要出台生活垃圾分类管理实施方案或计划行动，明确年度工作目标，量化工作任务。

截止到2019年3月，除西藏日喀则外，其他45城均以意见、实施方案或行动计划的形式对垃圾分类进行了“日程规划”，其中已有广州市、深圳市、长春市、苏州市、宜春市、银川市、泰安市、太原市、宁波市9个城市出台了专门的垃圾分类管理条例，20%的重点城市步入了“垃圾分类有法可依”时代。从区域分布来看，长三角地区以宁波、苏州为代表的垃圾分类领先城市持续领跑，珠三角地区的广州、深圳则代表了华南地区的垃圾分类专项立法先进水平。此外，山东泰安、江西宜春两市作为非省会、非计划单列市、非直辖市的其他城市此番在立法速度上相当亮眼。

值得注意的是，以上海为代表的部分城市虽未以垃圾分类专项进行立法，但新出台或修订了《生活垃圾管理条例》，并在其中对垃圾分类相关内容进行了重点规划，对违反垃圾分类相关规定的后果同样通过立法手段进行“严惩”。以上海为例，2019年1月31日，上海市十五届人大二次会议表决通过《上海市生活垃圾管理条例》并将于今年7月1日正

图1 46个重点城市垃圾分类专项法规出台情况统计

二、四分法为主流，深圳“十三分”堪称“细分之王”

在分类标准方面，逾八成城市采用了常用的四分法（可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾）作为分类标准（或非居民单位分类标准）。

垃圾分类标准的确定，与当地末端处理设施的配置情况息息相关。在46个重点城市中，济南市、咸阳市、广元市、拉萨市4个城市由于末端处理设施限制暂时采用了三分法，暂未对湿垃圾进行分类；天津市目前政策配套相对不足，在《关于我市生活垃圾分类管理实施意见》中将垃圾分类的标准定为干湿分类，在46个重点城市中分类标准最为简单。

图2 46个重点城市垃圾分类标准情况统计

此外，也有部分城市由于末端配套设施完善而采用了更为具体的分类标准，如福建省福州市将大件垃圾、装修垃圾也单独作为分类标准。2018年11月23日，福州市大件垃圾（园林）处置厂在红庙岭垃圾综合处理场开工，该项目也是国内首个大件垃圾处理PPP项目，处理规模为大件垃圾100吨/天。趋于完备的末端处理设施，为福州提供了前端分类更加细化的必要条件。

在46个重点城市中，分类标准最为细致的当属深圳市。深圳于2015年在全国率先建立起生活垃圾大分流处理体系，并通过逐步完善法规体系引导市民进行垃圾分类。近年来，深圳在垃圾分类管理领域先后出台1个政府规章、3个地方标准和7个规范性文件，形成了较为完备的规范标准体系，并于2018年2月发布了立法文件的征求意见稿，将垃圾分类标准细化为以下13类：

（一）废弃玻璃，指废弃的、可循环利用或资源化利用的玻璃制品，包括平板玻璃、酒瓶、玻璃杯等。

（二）废弃金属，指废弃的、可循环利用或资源化利用的金属制品，包括易拉罐、金属容器、金属瓶盖等。

（三）废弃塑料，指废弃的、可循环利用或资源化利用的塑料制品，包括塑料饮料瓶、塑料玩具、塑料桶等。

（四）废弃纸类，指废弃的、可循环利用或资源化利用的纸质制品，包括报纸、杂志、纸箱等。

（五）废旧织物，指废弃的、可循环利用或资源化利用的服用及家用纺织品。

（六）大件垃圾，指重量超过5千克，或体积超过0.2立方米，或长度超过1米，且整体性强、需要拆解处理的固体废弃物，包括废弃家具、废弃家用电器等。

（七）年花年桔，指按照传统习俗，春节期间摆放并于元宵节前后集中弃置的花卉桔树，包括菊花、桔树、桃花等。

（八）有害垃圾，指含有害物质，对人体健康或自然环境造成直接或潜在危害的需要特殊安全处理的垃圾，包括电池、灯管和废弃药品、药具等。

（九）厨余垃圾，指家庭产生的易腐性垃圾，包括剩菜剩饭、废弃食用油脂、瓜果蔬菜、肉、骨、壳、皮、毛等。

（十）餐厨垃圾，指餐饮业、机关及企事业单位食堂产生的易腐性垃圾，包括废弃食物、食品加工废料、废弃食用油脂等。

（十一）果蔬垃圾，指农贸市场、农产品批发市场、大型超市等废弃的蔬菜、瓜果、皮核等。

（十二）绿化垃圾，指绿化和园林管理中产生的植物枝叶。

（十三）其他垃圾，指除上述类别之外的其他生活垃圾。

这也是我国垃圾分类模式中最为复杂的案例之一。此外，在已有的《深圳市生活垃圾分类和减量管理办法》基础上，深圳市将出台垃圾分类的地方性法规。目前，《深圳经济特区生活垃圾分类投放规定》已形成草案并提请深圳市政府审定，将以深圳市政府议案形式提请深圳市人大常委会审议。

实施效果方面，据统计，2017年，深圳全市日均分流分类处理生活垃圾1985吨，垃圾分类规范标准体系逐步完善；居民家庭参与生活垃圾分类水平大幅提升，全市800个不设楼层桶的住宅区率先实现“集中分类投放＋定时定点督导”垃圾分类模式；分类分流收运处理体系不断完善，日均生活垃圾分流分类回收量约2200吨；末端处理设施建设进一步加快，2019年将全面建成三大垃圾处理设施（分别是东部环保电厂、老虎坑垃圾焚烧发电厂三期、妈湾城市能源生态园），新增垃圾焚烧处理能力10300吨/日；垃圾分类考核评价体系不断优化，常态化监督管理机制逐步形成。

三、宁波、长沙等多地模式创新显功夫

除了立法之外，不少城市还在模式创新上下足了功夫。

宁波作为多次在住房和城乡建设部垃圾分类考核排名位列三甲的城市，不仅在立法速度上处于第一梯队，而且早在2015年就开始探索在垃圾分类工作推进的同时，采用经济刺激辅助垃圾分类的模式，并于2018年出台了《关于核定宁波市城镇非居民生活垃圾处理收费标准的通知》，先行对非居民单位的生活垃圾收费进行了进一步规范。早在2002年，宁波市就已出台了相应的文件对非居民单位的生活垃圾和餐厨垃圾进行收费，此番修订则是在全面推行垃圾分类的基础上，对收费标准进行了进一步修订，并提出了“两个差别化”的理念：不同类别的垃圾差别收费；不同体量的垃圾差别化收费。具体而言，宁波市对餐厨垃圾采用了较一般生活垃圾更低的收费费率，以鼓励对餐厨垃圾单独进行分类；同时，垃圾处理实行超量加价收费，超过年度基准量20%（含）以下的，超过部分的垃圾处理收费标准上浮20%；超过年度基准量20%以上的，超过部分的垃圾处理收费标准上浮50%。此外，宁波市全面开展垃圾收费的研究课题也正在持续深入，未来将把收费范围从非居民单位扩展至居民，在法治完善的基础上，通过合理的经济刺激助力垃圾分类。

长沙则在分类模式上动了脑筋。与传统的垃圾分类领先城市从前端向后端延伸的模式不同，长沙市的垃圾分类创新性地采用了“倒推模式”，通过丰富和保障末端资源化途径来刺激前端的分类。当前，长沙地区尤以县域及农村地区的“资源化分类”模式成效斐然：2013年10月，长沙县通过采取自购服务方式，推出了有毒有害垃圾“统一收集、统一运营、统一处置”的举措。经过近四年的探索，2017年5月，通过公开招标，两年共计投入389.4万元，引入大型再生资源回收企业，全域推进新一轮城乡有害垃圾和可回收垃圾“统一回收、统一清运、统一处理”服务，不仅打通了全县低值可回收物、有害垃圾的处置渠道，解决了镇村垃圾分类的后顾之忧，也减轻了长沙市终端的处置压力，还让废弃的玻璃、塑料、橡胶、纺织品等变废为宝。而针对农村垃圾中含量较高的有机垃圾，湖南万容科技股份有限公司已于长沙县试点农贸市场果蔬垃圾及园林绿化垃圾的处理项目，相关处置基地于2016年10月投入建设运营，项目用地36亩，规划产能200吨/天。同时，依托该公司“第三代生活垃圾处置技术”，拟在部分乡镇开展试点，通过低温热解工艺将其他干垃圾变为油和炭等高价值资源，实现乡镇垃圾处理不出镇。

随着越来越多的重点城市对垃圾分类立法工作的持续推进，势必出现越来越多具有鲜明特色的垃圾分类优秀模式。“史上最严”的上海模式、“细分之王”的深圳模式、差别收费的宁波模式以及资源回收型的长沙模式作为当前较为突出的典型案例，将为更多后来者提供宝贵的参考经验和借鉴价值。

附表：46 个重点城市垃圾分类专项文件出台情况统计

重庆市 《重庆市生活垃圾分类管理办法》 管理办法 √ √ √ √

注：

1．深圳市2018年2月发布的《深圳经济特区生活垃圾分类条例（征求意见稿）》中提出，将垃圾分类标准细化为13类。

2．青岛市2013年～2018年实施的《青岛市城市生活垃圾分类管理办法》中将生活垃圾分为6类（可回收物、有害垃圾、其他垃圾、易腐垃圾、大件垃圾、装修垃圾），2018年修订版草案改为四分法。