我国PPP模式制度问题研究

赵亚飞　张超

摘要：文章运用新制度经济学的分析方法，对我国PPP模式存在的问题进行了解释性的研究，通过对现行制度的分析和梳理，认为其中的三项制度安排是最重要的。这三项制度分别是：主管部门不明确的制度安排；公私部门合作机制不完善的制度安排；模糊的财政风险管理政策。文章对这三项制度安排下社会资本方和地方政府的利益最大化选择进行了解释，认为目前我国PPP模式现存问题的根本原因在于不合理的制度安排。文章的最后给出了三方面制度性改善的建议。

关键词：PPP模式；PPP制度；制度分析

PPP是英文Public-Private Partnership的缩写，可直译为“公私合作”，在我国被翻译为“政府和社会资本合作”。PPP模式多应用于基础设施和公共服务的供给领域，一直以来都备受政府和公众的关注。党的十八届三中全会明确指出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。随后，财政部、国家发改委等相关部门出台了一系列指导文件来鼓励和引导PPP项目。

虽然相关部门已经出台了大量的指导文件来指导运用PPP模式，但目前我国的PPP模式依然存在较多的问题。国内外的学者已经对PPP模式存在的问题进行了较为深入的研究和探讨。温来成指出我国目前推行政府与社会资本合作（PPP）模式存在突出的矛盾，比如理论认识有待深化，部门利益之争，社会信用体系不成熟、地方政府信用水平不高，法律制度不健全等，难以为PPP项目建设和运营提供有力保障。王守清在总结国外PPP管理制度的基础上，认为我国应该加快PPP法的立法工作、由国务院对PPP进行专属管理、提出物有所值的概念和定量计算物有所值的方法、增强关于合同规定的可操作性、出台全国性监管专门政策、出台完善争端处理的方法及步骤的政策。然而，对于PPP模式存在的问题，相当多的工作都没有涉及到具体的制度层面，大多数针对问题产生原因的分析都停留在PPP模式的实际操作和技术层面上，同时也针对这些问题提出了一些改进的建议。但因为没有触及具体的制度分析，这些建议也往往缺乏可操作性。本文试图从制度层面剖析PPP模式的现存问题，对导致PPP模式出现问题的体制性原因进行解释，并提出切实可行的建议。

本文涉及的行为主体主要有PPP主管部门、PPP模式中的社会资本方、PPP模式中的政府方、有意向参与PPP模式的民营资本和国有企业。本文认为：PPP项目的本质是社会资本方和政府方的动态博弈的过程，因为PPP模式的周期长、合作关系复杂等特点，双方会产生重复博弈，从而降低公私部门合作的交易成本，带来合作收益的增加，故公私双方有动机和激励进行合作。本研究将社会资本方分为民营资本和国有企业，两者是竞争关系。财政部和发改委都是PPP模式的监管部门，两部门在发挥作用时会产生无意义的权力博弈，增加交易成本。

一、目前我国PPP模式存在的问题概述

对于PPP模式存在问题的分类有很多，学者和专家尝试从法律、技术等诸多层面来对PPP模式存在的问题进行分类。本文从制度层面出发，尝试将PPP模式存在的问题进行分类归纳。

1.民营资本参与率偏低

根据财政部金融司发布的数据显示，截至2017年9月末，PPP管理库项目中签约的社会资本共944家，其中国有控股和国有独资企业占到了549家，占比超过58%。从签约金额来看，国有企业更是远远超过民营企业。总的来说国有企业在PPP项目社会合作资本中一家独大，民营资本占比较低。这种情况在地方PPP项目的实际操作过程中更为严重，某些地方政府为保证社会资本的投资能力和信用状况，往往在PPP项目社会资本合作方的资格审查中，设置一些条件来限制民营资本的进入。

2.项目落地率偏低

按照我国财政部制定的标准，PPP 项目按全生命周期分为识别、准备、采购、执行和移交五个阶段。项目落地率指的是执行和移交两个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交四个阶段项目数总和的比值。PPP项目落地率是PPP项目前期审核工作是否到位以及后期能否成功运营的一个重要指标。根据财政部金融司的数据，截至2017年9月PPP项目库中项目的落地率仅为16.8%。项目落地率较低说明，地方政府多是有意愿采用PPP模式，但多数项目都尚未经过科学的论证和审核，而PPP项目的难点多集中在后期的项目操作、融资等方面，如此低的项目落地率不容忽视。

3.过度依赖政府付费项目

PPP项目有三种付费模式：政府付费、使用者付费和可行性缺口补贴。根据金融司的数据，截至2017年9月末，管理库中的可行性缺口补助类项目和政府付费类项目共计5 394个，共占管理库的79.6%。

政府付费类项目比重过高背后隐藏的是PPP模式的变质，部分地方政府将PPP模式看成是新型的融资手段，忽视了PPP模式的本质是要提高基础设施和公共服务的供给和运营效率。

二、我国PPP模式现行制度安排

在引入PPP模式以前，我国的公共设施和公共服务的供给大多由政府直接投资。2013年PPP模式开始受到我国政府的青睐，也是在政府的鼓励下，我国掀起了PPP的热潮。采用PPP模式的基础设施和公共服务供给区别于传统政府直接投资的模式。在PPP模式中社会资本的最大特征是追求经济利益的最大化，是典型的“经济人”，而政府也不再是一个单纯追求公共利益最大化的“道德人”角色。在这种变化了的环境下，制度安排也发生了较大的变化，下面从几个方面对当前的PPP模式制度安排进行梳理。

1.主管部门不明确的制度安排

PPP模式涉及众多政府部门，国家发改委主管项目；财政部主管财政；银监会主管PPP项目银行贷款。关于哪个部门是第一主管机构，目前尚无明确的界定。故各部门容易出现较大的权责重叠，甚至功能冲突，其中国家發改委和财政部尤甚。

在PPP政策上的分歧首先体现在对社会资本方的定义上，财政部认为：社会资本是指包括建立现代企业制度的境内外企业法人，但本级政府所属的地方融资平台公司及其他控股国有企业除外。其中明确将国有企业在PPP模式的社会资本方中排除。而发改委则规定：社会资本包括国有企业、民营企业、外资企业、混合所有制企业和其他投资经营主体，又将国有企业划到了PPP模式的社会资本方中。从PPP项目的监管主体来看，部门之间也存在异议，财政部主张各地方政府要设立专门的机构，履行监管职责。而发改委则更强调政府既是社会资本的合作者也是PPP项目的监管主体。

政策的冲突实质是两部门权力博弈的表现。从级别来看，发改委和财政部属于同级别的中央部委；从功能来看，发改委和财政部都对PPP项目有一定的管辖权；从目标来看，发改委希望通过PPP模式来促进我国社会投资的增长，提高公共设施和公共服务的供给效率。财政部希望通过PPP模式来缓解地方财政压力，避免地方政府陷入债务危机。因此PPP模式对两部门都有着重要的意义，谁掌握了PPP模式的主导权，谁将享受更多的PPP利益。这种对主管权的争夺，会造成政策制定时部门沟通与协调成本的增加，增加部门间无意义的博弈次数，造成交易成本的上升。

2.公私部门合作机制不完善的制度安排

合作机制不完善主要体现在合作过程中风险分担和利益分成制度的不完善。关于PPP项目的风险分担，目前并没有详细的风险分类和风险承担责任清单，相关文件只是指出需要构建风险分担责任框架，但并没有进一步对风险进行划分，也没有对政府和社会资本方承担风险的边界进行明确界定。对于PPP项目的利益分成，同样有模糊性的问题。虽然《PPP法（征求意见稿）》中涉及了项目的利益问题，但只是提出要利用价格调节机制和政府可行性缺口补贴的手段调节过高或过低的项目收益，但未对过高和过低收益做定量化的界定，政府和社会资本仍然需要根据合同自行协商，不确定性依然很大，社会资本还是面临较大的风险。

这种制度安排本质上是信息不对称和外部不经济带来的额外成本费用。在PPP项目中，政府方拥有更多的政策信息，而社会资本方则掌握更多的建设、运营等技术信息，双方难以就这些信息达成共享机制。在实际操作中因为政府方享有更多的主动权，往往容易在合同中设置模糊性的甚至限制性的条款来约束社会资本方。

3.模糊的财政风险管理政策

模糊的财政风险控制首先体现在政策数量上，在PPP领域我国各部门出台的涉及财政风险管理的相关政策文件较少。2013年以来，财政部、国家发改委等中央部门出台了大量的PPP政策文件。但其中专门提到财政风险管理的政策文件少之又少。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》将地方政府财政承受能力论证分为责任识别、支出预算、能力评估、信息披露四个方面，较为全面系统地介绍了财政承受能力论证的方法。地方政府制定的相关政策从内容上看，专门针对地方政府财政风险管理的政策文件依然较少。

缺乏对财政风险管理的定量化表达和详细表述。现有的大多数涉及政府财政风险管理的PPP相关政策文件，都是较为宽泛地指出应当注意防范政府财政风险，部分文件对风险做了分类划分，但对如何识别、衡量标准以及量化表达未做出详细阐述。只有财政部在2015年出台的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中提出每一年PPP的财政支出预算不能超过一般公共预算的10%，这是众多文件中一个较为定量化的表达。但该文件同时又指出省级财政部门可以根据当地具体实际，适当调节财政支出比例，却又未对调节尺度和参考标准做出明确的规定，其结果就是导致规定效果的减弱。

三、政策建议

1.尽快推动上位法立法进程，明确主管机构

PPP模式自2013年在我国大范围推广以来，已经有诸多项目成功立项开工。但目前尚未有国家层面的PPP法律出台，相关部门虽然也出台了一些政策法规，但由于没有统一的上位法，这些法规之间往往出现重叠和冲突，缺乏指导意义。所以目前要做的首先是要推动PPP上位法的立法进程。

未来的首要任务是尽快明确和建立负责PPP立法的职能机构，尽快启动PPP立法工作。因为目前有多个部门都对PPP模式有一定的管辖权，可以由其中的主要部门负责，将其他部门与PPP有关的职能进行合并，尽快成立一个PPP立法机构。多部门整合的立法机构有利于充分考虑多部门功能，避免出现分工不明、责任不清、职能重叠等问题。立法过程中应站在全局角度，对PPP各个环节的各个行为主体进行权利和义务的划分。目前各部门已经出台的相关文件在立法过程中不可忽视且应发挥重要的作用，起到参考价值。要全面综合考虑现有的PPP政策法规，其中与上位法产生冲突的要提前废除，避免出现更严重的法律冲突。

目前我国缺少一个对PPP项目进行全面监管的部门，对PPP的监管既无法律层面的明确规定，又没有法定地位的相关部门，根本无法保证PPP项目能得到高效的监管。目前对PPP模式管辖权最大的也是最早推进PPP模式的两个机构是国家发改委和财政部，可以将两部门的重复职能进行合并，本文认为财政部应发挥主导作用，可以将国家发改委涉及PPP监管的相关职能向财政部转移，进而建立国家层面的PPP监管机构。另外也可由国务院牵头，从财政部和发改委抽调相关人员单独成立一个第三方部门，从法律层面明确其地位，对PPP项目行使监管权。

2. 完善有效的合作机制

PPP模式中政府方和社会资本方有效合作的基础是双方有足够的动机和激励不去利用信息的不对称和合同的不完全追逐机会收益。要充分发挥PPP模式的优势，构建有效的合作机制是关键。立法部门在进行制度设计时应遵守以下原则。

信任原则。信任是两方主体合作的基础，能够有效地降低交易成本和合作关系的复杂程度。PPP模式的合作持续时间长，有利于设计合作方之间的重复博弈，即任何一方发生违约或投机行为，另一方都有机会进行惩罚。这种重复博弈有利于双方建立信任。这种信任落实到制度层面，即为双方都有能力和权力对另一方进行监察。

信息共享原则。威廉姆森认为，信息共享能够减少决策主体的有限理性和制约机会主义，在多利益的相关群体中，充分的信息共享，能够减少机会主义行为，保证公私部门的合作。 立法部门应制定信息共享机制，减少政府方和社会资本方的信息不对称，设置有效的沟通途径和信息共享平台。

对等原则。主要指收益和风险对等、合作双方地位对等。现有的制度安排缺乏对风险和收益的匹配。在PPP项目中合作双方承担风险的比例应跟享受收益的比例相同，这是保证双方合作地位的对等的基础。

动态原则。PPP项目周期较长，在整个PPP项目生命周期中，客观环境和项目进展都会有较大的变化，建立一个动态的可调节的合作机制尤为重要。

3.细化财政风险防范制度，明确相关指标

对于PPP项目中政府面临的财政风险，有关法律法规需要在PPP项目合作中的财政风险防范上作出明确的界定和规范。例如在现有的法规政策中指出“一年内政府在PPP领域的支出一般不得超过一般公共预算的10%，并且各地方根据实际可做调整”。此类规定虽然给了地方部门一定的自主权，但也降低了自身的约束力。应将政策进一步细化，对不同的情况做出分类，明确界限，并对支出限额的调整幅度做出明确规定，增强政策的实施效果。

要在技术和方法上进行全面的变革，将对财政风险的检测和控制贯穿于整个项目。在项目前期的论证阶段，要综合运用定量和定性的方法对项目的可行性进行评估，避免仅使用定性的分析方法，严格按照财政部的要求对项目进行物有所值评估；项目的采购阶段，要明确标准，严格按照竞标社会资本的排名对合作方进行选择；在运营阶段，应当建立全过程、全方位的财政风险防范系统，各地根据实际情况设定相关参数，一旦出现风险，要做到及时发现有效处置。

參考文献：

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编辑/岳凤