五部门联合发文提出健全适合乡村振兴发展的金融服务体系

2月13日，中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部等五部门日前联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（下称“《指导意见》”），提出更多金融资源配置到农村重点领域和薄弱环节。

《指导意见》提出，坚持农村金融改革发展，健全适合乡村振兴发展的金融服务组织体系，引导涉农金融机构回归本源，加大金融资源向乡村振兴重点领域和薄弱环节的倾斜力度，增加农村金融供给。

根据中国社科院2018年发布的《中国“三农”互联网金融发展报告（2017）》，中国“三农”金融缺口高达3.05万亿元。另一方面，“三农”互联网金融交易额增速也远远高于一般互联网金融，2016年，“三农”领域互联网金融交易金额为400亿-450亿元，增长率为250%。

中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏后凯认为，乡村振兴需要大量的资金，金融服务乡村振兴的力度是一个关键问题。由于农业和其他领域不一样，投资回报率低、风险大、周期长、投资量大，长期以来金融机构难以青睐。所以农村金融需要政策引导，建立普惠性、低成本、可持续的金融政策体系，尤其应该推动国有金融系统优先地、更多地支持农业农村发展。

金融痛点

2018年2月，关于乡村振兴的一号文件出台，文件对解决实施乡村振兴战略“钱从哪里来”的问题有全面的谋划，明确提出要加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，确保投入力度不断增强，总量不断增加。中央农村工作领导小组办公室主任韩俊就2018年一号文件曾指出，乡村振兴是一个大战略，必须有真金白银的硬投入。国家发展改革委副主任张勇在2018年10月的国新办新闻发布会上也表示，国家建设用的中央预算内资金，一半以上用在了农业农村方面，未来这个力度还会持续加大。但是资本是逐利的，农村金融的发展仍远远未跟上。魏后凯认为，国家提出优先发展农业农村，但是实际上从金融角度来说，并没有优先，因为金融是商业行为，需要考虑投资回报。从这个方面来讲，农村金融已经到了政策引导的关键点。

金融对于农业生产的促进作用是显而易见的。社科院“三农”金融蓝皮书的调查数据表明，在“三农”领域，平均每增加3万元的资金流入，就能解决1个农村居民的就业需求（全时或者季节性）。2016年，按照P2P网络借贷交易额400亿元计算，可以解决农村130万人的就业问题。蓝皮书同时指出，由于农民金融知识和防风险意识较差，应对金融风险的能力较弱，随着金融下乡，一些金融欺诈、非法集资等现象也在农村地区有蔓延的趋势。

中国人民大学财政金融学院教授张中秀表示，目前农村金融发展面临的重要痛点是分散的经营主体。金融机构出于资金安全考虑，也会对主体进行筛选。而现在的新型经营主体还不够多，金融机构可能无法找到足够多的优质贷款对象。规模化的新型经营主体才是金融机构优先选择的客户，而小而散的农户应对金融风险的能力和经验不足。

经营主体待优化

《指导意见》提出，重点做好新型农业经营主体和小农户的金融服务，有效满足其经营发展的资金需求。针对不同主体的特点，建立分层分类的农业经营主体金融支持体系。鼓励家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织、龙头企业等新型农业经营主体通过土地流转、土地入股、生产性托管服务等多种形式实现规模经营，探索完善对各类新型农业经营主体的风险管理模式，增强金融资源承载力。张中秀认为，农业生产自身和金融之间的关系就像骨架和血液，如果骨架没有理顺，血液不一定能输入到身体中。这就首先要求农村有与金融对接的框架，而分散化的土地经营无法和金融有机匹配。现在需要对规模经营进行整合，成为农场，以达到金融输血的效果。这才是土地金融能够发挥最大作用的前提。“先要把新型经营主体做好，经营主体升级的过程中，对新型经营主体的金融输血才是问题的关键。金融对乡村振兴的支持，也是整合新型经营主体的好时机，如果大部分还是散户经营，金融對农业生产的支持将会面临障碍。”张中秀说。

关于分散经营主体，《指导意见》也提出，鼓励发展农业供应链金融，将小农户纳入现代农业生产体系，强化利益联结机制，依托核心企业提高小农户和新型农业经营主体融资可得性。支持农业生产性服务业发展，推动实现农业节本增效。魏后凯认为，金融机构面对有规模化的大型企业确实比较好控制风险，但就目前中国的农业生产形态来看，现在的小规模经营农户比较杂，零散经营的主体需要更多的小额信贷、股份经营发展。所以说股份经营和小额信贷的潜力很大，从实际来看，现阶段应该把金融服务的重点放在这一块。

产权改革需推进

农村金融的发力仍需要农村产权改革的进一步推进。为了配合正在进行中的农村产权制度改革，《指导意见》提出，配合农村土地制度改革和农村集体产权制度改革部署，加快推动确权登记颁证、价值评估、交易流转、处置变现等配套机制建设。同时，积极稳妥推广农村承包土地的经营权抵押贷款业务，结合宅基地“三权分置”改革试点进展，稳妥开展农民住房财产权抵押贷款业务，推动集体经营性建设用地使用权、集体资产股份等依法合规予以抵押，促进农村土地资产和金融资源的有机衔接。

魏后凯指出，近几年新型经营主体和农村产权制度改革的发展，都为对接金融服务提供了前期的支撑。也应该看到，尽管全国人大允许试点农村产权抵押，但是也面临法律、制度、理论上的一系列问题。目前全国人大已经继续授权探索改革，形成可以复制推广的经验之后进行全国复制。由此来看，农村金融的发展还涉及农村改革的推进，在这个过程中，相关法律和制度应该及时调整，才不至于造成“违法改革”“违宪改革”。

《指导意见》强调了推动完善农村金融改革试点相关法律和规章制度，比如配合乡村振兴相关法律法规的研究制定，研究推动农村金融立法工作;结合农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点经验，推动修改完善农村土地承包法等法律法规等。

明确三个阶段性目标

《指导意见》对实施乡村振兴战略的三个阶段性目标，明确了相应阶段内金融服务乡村振兴的目标。短期内，突出目标的科学性和可行性，到2020年，要确保金融精准扶贫力度不断加大、金融支农资源不断增加、农村金融服务持续改善、涉农金融机构公司治理和支农能力明显提升。中长期，突出目标的规划性和方向性，推动建立多层次、广覆盖、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系，最终实现城乡金融资源配置合理有序和城乡金融服务均等化。

值得注意的是，为确保各项政策措施有效落实落地，《指导意见》提出，要完善货币政策、财政支持、差异化监管等政策保障体系，提高金融机构服务乡村振兴的积极性和可持续性。如适当放宽“三农”专项金融债券的发行条件，取消“最近两年涉农贷款年度增速高于全部贷款平均增速或增量高于上年同期水平”的要求。适度提高涉农贷款不良容忍度，涉农贷款不良率高出自身各项贷款不良率年度目标2个百分点（含）以内的，可不作为银行业金融机构内部考核评价的扣分因素。同时，《指导意见》还提出，开展金融机构服务乡村振兴考核评估，从定性指标和定量指标两大方面对金融机构进行评估，定期通报评估结果，并作为实施货币政策、金融市场业务准入、开展宏观审慎评估、差别化监管、财政支持等工作的重要参考依据。

中国人民银行表示，下一步，各相关部门将按照职责分工，扎实推进金融服务乡村振兴各项工作。各涉农金融机构要根据意见要求，加大对乡村振兴领域的支持力度，更好地满足乡村振兴多样化、多层次的金融需求。