我国行政事业单位内部控制探究

岳媛媛 朱文莉

摘要：当前我国行政事业单位内部控制建设处在单位自建自评阶段，内部控制体系的建设程度、对公权力的制约效果值得深入探讨。本文基于全面预算的视角，探究行政事业单位内部控制建设的作用及存在的问题，提出促进行政事业单位内部控制建设的重点，为共同促进国家治理体系完善提供思路和建议。

关键词：行政事业单位 全面预算 内部控制

一、引言

目前我国的经济增速放缓，一方面国家向社会采取结构性减税，而行政事业单位承担的公共服务则更加精细、更加复杂，预算资金使用的实际效果能否满足社会公众的需求就成为考量国家治理能力的重要指标。另一方面预算管理作为我国行政事业单位内部控制管理中的重要组成部分，对促进行政事业单位内部控制建设的完善，共同促进国家治理体系进一步健全，有着十分重大的意义。

二、预算管理对内部控制建设的影响及要求

国家预算管理制度要求“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。行政事业单位预算要发挥应有的财政治理调节功能，就要进行合理有效的治理。单位预算治理是通过制约单位预算的编审、执行、决算与绩效评价环节的权力运行，从而实现预算和决算的合法性、合理性和有效性。

（一）促进行政事业单位的全面、系统、科学的预算管理

新预算法规定，全面取消行政事业单位的预算外资金，将全部财政收支纳入预算编制中，并制定一系列实施细则，确保预算编制有法可依。从而改变以往行政事业单位在编制预算过程中编制不全面、存在大量资金未纳入预算，更有甚者在预算编制中存在“两张皮”的情况，导致预算编制脱离实际、不能真实反映行政事业单位经济活动。

（二）奠定行政事业单位内部控制的基础

我国行政事业单位内部控制分为单位层面和业务层面。其中内部控制业务层面包含预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理。其中内部控制业务层面中的预算管理是行政事业单位经济活动的起点，并贯穿于整个经济活动当中。内部控制的建设完善有利于预算的落实和执行，内部控制是否严格有效，直接关系到预算的执行和完成情况。

三、我国行政事业单位内部控制的现状及存在的问题

（一）内部控制建设内生动力不足

部分行政事业单位内部控制意识薄弱，没有形成整体的内部控制观念，单位领导对内部控制建设不够重视，大部分单位都是由财务部门制定内部控制制度、其他部门在内部控制工作中参与度较低，不能发挥辅助决策和监督功能。各行政事业单位有各自不同的工作重点和履职程序，难以建立统一的内部控制标准，大多数单位很难建立起符合自身的科学、系统、实用的内部控制制度。

（二）内部控制执行不到位

我国行政事业单位长期来“一支笔”和一把手说了算的管理形式依然普遍存在，多数单位存在有制度无执行，制度的执行和落实较差。预算管理流于形式，预算执行主观性强，起不到良好的控制作用。行政事业单位没有形成严格的风险防控体系和评估机制，工作人员对业务全程不能进行细致的梳理，不能准确把握关键点，导致不能有效的防范来自单位内外部的各种风险。

（三）内部控制信息化建设有待加强

当前行政事业单位使用的系统软件都是财政部门统一配发的，但各软件个成体系，缺乏相应的整合。内部控制规范要求单位要充分利用现代化技术手段，通过信息系统建设实施归口管理，将内部控制流程嵌入信息系统，减少或消除人为的操纵因素，保护信息安全。但在基层单位，由于主体业务千差万别，很难有统一适用的系统软件。

（四）外部监督的程度较低

预决算信息不够公开透明，缺乏监督。近年来预决算公开力度不断加大，但公开不及时，且部分公开流于形式，缺乏详细的注释和说明，不利于群众的监督。审计、纪检、财政部门虽然每年会对行政事业单位进行检查，但多数在于查找问题，对内部控制的运行机制检查和评价较少，没有对行政事业单位的内部控制建设起到足够积极的促进作用。

四、新预算法视角下行政事业单位内部控制建设的重点

（一）科学、系统、严密的预算编制和执行

行政事业单位应不断更新预算编制理念，按新预算法的立法精神和要求编制预算，要求单位相关部门全力配合、力求使预算编制切合单位实际情况，能够使编制的预算很好地服务于整个单位的工作。不断强化预算管理执行力，针对预算管理缺乏有效控制的问题，以严格的内部控制程序及要求控制各项目支出的额度，杜绝项目之间相互挤占资金的情况，保证预算的执行。调动各有关部门参与预算管理的积极性，做到以财务部门为中心，各部门为重要组成部分的预算管理体系，形成各部门间的良性互动，做到有效沟通、及时反馈的预算动态管理机制。

（二）内部控制不断完善和有效执行

1.收支业务。目前行政事业单位普遍实行国库收付管理制度，涉及资金项目的范围涵盖大部分的财政资金，公务卡结算管理、国库动态监控等方面的改革依然在不断深化推进，行政事业单位要积极适应改革要求，规范日常收付管理工作，配合财政改革，提升财政资金的使用效率。

2.项目管理。项目的内部控制是预算执行的重点，是资金分配和使用的重要渠道。在新预算法的要求下，项目内部控制应通过建立更加完善的项目系统，即评估、立项、批复、采购、执行、验收、决算、审计等环节的规范来实现。并实现滚动的项目管理，形成项目之间的比对和排序，符合长远发展、具备良好效益的项目预算上重点支持。规避项目选择的随意性，实现专项项目的绩效指标评价。

3.政府采购。新预算法严格规定事业单位采购管理的工作流程，将采购情况归属到预算、决算的公开范畴内，通过政府集中采购规范财务支出，政府采购目录目前涉及面广、覆盖面大。为提升财务信息的透明性与科学性，行政事业单位必须严格政府集中采购制度，避免违规采购，促进单位采购程序规范化。新预算法提出，预算管理、国库收付管理、政府集中采購管理构成财务支出管理改革的三驾马车，是促进财务支出管理工作更加规范的有力工具。在实际工作中，财政部门应将三者有机结合起来，以达到规范和控制预算单位资金支出的目标。另外，未涵盖在政府采购系统中的各单位自主采购项目，各单位也应制定严格的采购程序和标准，并严格执行。

4.资产管理。资产管理的核心内容是实现帐实双控、以采购为起点以处置为终点，设置完整的采购、验收、登记、变更、盘点、处置程序和制度，从账务到实物完整系统的控制系统。

（三）严格的监督及问责

通过严格的内外部监督有利于发现行政事业单位在使用财政资金、行使管理权、内部控制建设方面的问题，并震慑其完成整改。审计监督、纪检监督、财政监督、社会监督形成合力全方位促进行政事业单位的内部控制建设提升。对于单位负责人，其作为内部控制建设的主导者，对内部控制建设、执行、完善具有领导责任，对不尽责、推诿阻挠、“年年审、年年犯”整改不到位的单位和部门负责人应追究领导责任，以严格的内控机制监管权力。

参考文献：

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[2]杨立艳，王永成.基于全面预算管理强化行政事业单位内部控制[J].地方财政研究，2018（6）.

[3]唐大鹏，王璐璐，武威.预算分权下政府内部控制概念框架及实现路径[J].财政研究，2017（6）：59-71.

（岳媛媛系陕西科技大学经济与管理学院在读硕士研究生;朱文莉就职于陕西科技大学）