检察前终结诉讼案件跟踪监督方式研究

唐斌 周丽琼 李若源

关键词检察前终结诉讼案件 专项检察 主动监督

一、检察前终结诉讼案件。跟踪监督方式

法律监督方式是指检察机关调查公权力运行中是否存在违法行为的手段与方法及确认存在违法后采取的督促其纠正或追究责任的手段与方法的总和。针对检察前终结诉讼案件，检察机关履行监督职责时，首先要确认公安机关侦查活动是否存在违法行为，而要确认合法与否则必须采用一定的方法和手段，其所运用的方法和手段无疑属于法律监督方式。具体包括调查核实与督促纠正违法。

（一）法律保障

从法律规定上来看，2018年10月26日修订的《人民检察院组织法》第二十一条中明确规定检察机关行使法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。从法律监督的任务上来看，调查核实是发现公权力运行中存在违法行为的必要起点，纠正是对调查确定的违法行为予以纠正，以恢复被其破坏的法律秩序，是法律监督的最终目的。两者相互配合，才能发挥检察机关法律监督效果。

（二）案源保障

对传统的刑事案件开展监督工作，检察机关一般是通过行使批捕权、起诉权对刑事案件的实体部分进行审查，通过审查案件卷宗、讯问犯罪嫌疑人等对公安机关刑事立案和侦查活動的程序合法性进行监督。但是监督范围局限于在办的刑事案件，案源受限于公安机关打击犯罪的力度、种类等因素。但对于检察前终结诉讼案件，除撤回起诉案件外，大部分自始自终未进入批捕、起诉等检察环节，因此检察机关并不掌握此类案件公安机关的刑事执法数据和办案质量。

因此，开展检察前终结诉讼案件跟踪监督的首要任务是建立相关机制，保障检察前终结诉讼案件来源。

（三）机构保障

以往的刑事诉讼监督工作，由审查逮捕部门和审查起诉部门仅对在办的刑事案件开展随案监督，而大部分的检察前终结诉讼案件跟踪监督工作由社区检察部门承担。在上海市内设机构改革后，各基层院专门设立刑事诉讼监督部门，和司法办案部门分别履行法律监督职能和诉讼职能，检察前诉讼终结诉讼案件跟踪监督职能明确由刑事诉讼监督部门承担。一方面可以做到诉讼监督全覆盖，另一方面也保障了监督工作的专业化开展。

二、检察前终结诉讼案件跟踪监督工作中存在的问题

（一）案件来源渠道少

主要以公安机关和控申窗口移送为主。对于调阅下行案件开展检察监督工作，本市检察机关与市公安局签订了相关协议，各基层检察院也与区公安分局就此类案件的监督工作达成一致意见，以每月由派出所或公安法制部门移送案件的形式，开展此类案件的跟踪监督工作，就浦东地区而言，报送案件的单位限于六个公安分区指挥部，每个分区指挥部每月向刑事诉讼监督部门移送10起案件。

除此之外，控申窗口将控告公安机关不立案或撤案案件的相关线索移送至刑事诉讼监督部门，2019年1月至8月，共计收到立案监督类线索72件。

（二）案件质量不高

由于检察机关不能完全掌握检察前终结诉讼案件的情况，因此在开展监督时往往由公安机关自行提供案件，很难保证案件的质量。浦东地区每月公安机关报送的案件中，侵财类占八成以上，罪名集中在盗窃、寻衅滋事和故意伤害，另外还有强制猥亵、容留他人吸毒等案件，但数量极少。而在对窗口移送的立案监督线索中，很少发现公安机关在受立案环节、立案后侦查环节存在违法情形。就浦东地区来说，72件监督线索中，只有4起案件经要求公安机关说明理由，或立案或撤案，仅对1起案件中存在的不规范行为制发检察建议。

（三）监督成效不明显

由于监督方式法定，对公安机关刑事执法活动的监督方式主要以制发要求说明立案或者不立案通知书、提出违法纠正意见（口头或书面）、检察建议等方式，但实践中以制发要求说明立案理由通知书为主，对于轻微违法违规行为，往往以口头纠正或书面情况通报的形式提出，但情况通报并非法定监督方式。要求说明立案理由及情况通报往往是针对个案问题，公安法制部门收到文书后发往承办单位，要求整改，一般不会通报给其他办案单位，因此类似问题在其他办案单位仍然存在。同样地，窗口移送的立案监督线索也是个案，监督效果亦如此。

三、专项检察对检察前终结诉讼案件跟踪监督方式的作用

在实践中，专项检察一般由检察机关根据前阶段案件跟踪监督情况，发现公安机关某一侦查环节、某种侦查手段或者在侦办某种案件时存在突出或相似问题，为分析问题根源提出针对性的建议，对某段时间内公安机关的侦查活动开展检察监督工作。

（一）监督方式的全面体现

首先体现了主动监督的优势，把握住检察案件的主动权。专项检察的案件清单由检察机关事先梳理，避免了公安机关为隐藏弊端而抽取单一事实、罪名的简单案件的情况。其次，通过审查案卷、询问承办民警的方式，开展调查核实工作，将违法情形记录在案。阶段性开展检察官联席会议，相互交换检察监督情况。最后，对发现的问题，从个案纠正和类案建议、轻微违法和严重违法等层面，分别运用制发情况通报、纠正违法和检察建议等法律文书，有层次地提出纠正意见。

（二）监督范围的横向辐射

在专项检察以公安的某种侦查行为或侦查阶段等作为检察标准时，罪名类型和公安承办单位的涉及面较广，基本辐射能到常见罪名和公安机关大部分办案部门，例如指定监视居住的适用。在专项检察以公安办理的某种类型的案件作为检察标准时，便于把握公安机关办理一类案件时的突出问题，例如通过刑事和解程序终结的案件，实践中公安机关适用和解的条件、和解程序的规范性、寻衅滋事类案件误用刑事和解程序等都是通过专项检察集中发现的问题。

（三）监督工作的完整性

检察前终结诉讼案件大部分均在进入检察阶段之前就完结，但撤回起诉案件可以说经历了法院审理前的整个刑事诉讼过程，能体现公安机关的全部侦查活动，因此相对于其他类型的检察前终结诉讼案件，对此类案件开展检察监督也是最为完整的，能较为完整的体现公安机关的侦查活动质量。

四、对检察前终结诉讼案件跟踪监督的建议

（一）检察机关需要化被动为主动

无论是捕诉阶段的检察监督，还是现阶段的检察前终结诉讼案件跟踪监督，均以公安机关主动送案为起始，即使是批捕案件提前介入，检察机关也是以引导侦查为主，并未着重于公安机关执法活动的提前监督。因此，在检察前终结诉讼案件来源较少的情况下，检察机关应当全面掌握公安执法办案数据和案件基本情况。在市级检察机关的指导下，浦东地区总结了近几年开展检察前终结诉讼案件跟踪的经验发现，与公安机关建立刑事执法数据报备制度，有助于检察机关把握主动权。将公安承办单位按地域划分，由检察官分别对口联系，双方建立受立案、刑拘、逮捕等执法數据的月报备机制，将立案后转行政处罚、不立案、取保候审期限界满后未处理等案件列入报备重点，以清单式上报。检察官对上报案件，根据数量、罪名等要件，或全部或抽取部分开展跟踪监督。

（二）提高监督案件的质量

检察前终结诉讼案件的一般来源有两种，一种是从公安机关调取，需要公安机关的配合。另一种是从控告申诉部门获取控告人不服公安机关不立案或撤销案件立案监督线索，具有随机性。另外还有少许检察机关其他办案部门移送的相关线索，由于是办案中发现，因此本身线索的成案率较高。针对从公安调取的案件，需要提高多名犯罪嫌疑人、多节犯罪事实案件的比例，增加检察的犯罪类型和涉嫌罪名，尽可能多地反映出公安机关对各类刑事案件的执法办案水平。针对窗口移送的线索，检察机关内部应当作好受理审查工作。建议完善信访笔录，要求控告人对控告的主要事实有一定的证据和理由。做好受理线索工作的初步审查工作，第一时间剔除明显不属于刑事案件的线索。

（三）类型化开展检察前终结诉讼案件跟踪监督

个案监督针对个别案件，监督对象最终落实到公安承办民警个人，因此监督工作具有很强的随机性和局限性。因此，为集中检察监督资源，扩大检察监督成效，结合公安撤回起诉专项检察取得的实效，应当类型化开展检察前终结诉讼案件跟踪监督。

第一阶段，通过统计个案检察发现的违法问题，以强制措施适用、伤势鉴定、相关罪名等为切入点，对一类案件开展专项检察。

第二阶段，通过梳理公安机关各办案单位存在的普遍性问题，以类案检察建议的形式向公安分局提出，由局层面自上而下推进检察建议落实，提高监督成效。

第三阶段，专项检察结束后，持续跟踪监督违法行为的纠正情况，扩大监督成效。