政治机会结构视域下公众非制度化利益表达的发生机理

马胜强 吴群芳

摘要：非制度化利益表达是利益主体无法通过组织化利益表达途径的情况下，采取制度之外的非规范手段表达利益诉求的利益表达形态。基于制度结构与社会行动者互动的分析框架，政治机会结构理论构成了发生学意义上非制度化利益表达的重要分析工具。封闭的环境决策体制、精英联盟对抗议议程的建构、媒体的情绪化传播以及地方政府的不当回应为公众采取非制度化方式表达利益诉求提供了政治机会，共同引发了环境群体性事件中公众非制度化利益表达的发生。

关键词：政治机会结构；非制度化利益表达；环境群体性事件

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2019）02-0074-07

进入新世纪以来，随着环境污染的日益严重以及公众环保意识的不断增强，环境群体性事件成为我国环境矛盾和环境问题的集中体现，并呈现出高发频发的严峻态势。自2000至2013年的十四年间，规模为百人的群体性事件达871起，其中因公民与社会组织或者政府之间矛盾引发的群体性事件高达770起，占88.4%，而万人以上的群体性事件中，由环境问题引起的占到半数[1]（pp.270-288）。从政治系统与社会环境互动的分析维度看，环境群体性事件是公众缺乏有效利益表达途径的结果，具体表现为公众的非制度化利益表达方式。深入探析我国环境群体性事件中公众非制度化利益表达的发生机理，不仅是公众利益表达有序化建设的前提基础，也可为减少乃至杜绝环境群体性事件提供有益的对策思路。

一、利益表达与非制度化利益表达

作为结构功能主义的代表学者，阿尔蒙德（Gabriel A. Almond）认为，“当某个集团或个人提出一项要求时，政治过程就开始了，这种提出要求的过程称为利益表达”[2]（p.199）。杰克·普拉诺（Jack C. Plano）将利益表达界定为“向政治系统提出的一种要求”，“是把人们的态度、意见、信仰转变为向政府行动表示要求的方式”[3]（p.6）。作为政策过程的逻辑起点，只有在利益表达阶段尽可能吸纳不同社会群体的利益诉求，才能保证政策方案代表社会利益的“最大公约数”，进而获得社会公众的政策认同。利益表达往往意味着冲突，因为它包括了为达到争取利益的目标而采取的施加压力的方式[4]。社会利益结构的分化意味着不同利益主体具有了异质化的利益诉求。然而，不同利益主体利用现有制度化利益表达渠道的实际能力有所不同，当利益表达行为难以通过制度化渠道有效地影响政治系统的政策制定时，部分社会群体往往会“绕开”现有的制度化渠道，采取不可控的方式来表达其利益诉求，通常以游行、示威、罢工、罢课、集会、骚动、暴乱等为主要形式[5]（p.200）。

关于非制度化利益表达，目前的研究相对有限。周雪光将社会转型期我国非制度化的集体行动界定为理性个体表达同质化诉求的非组织化集体行动[6]。大多数国内学者则聚焦于弱势群体的非制度化利益表达行为，特别是农民、农民工等群体。姚望基于主体、客体、渠道的角度提出，农民非制度化利益表达是农民不按照法律等所规定的制度或程序规定的途径，而是通过自我设定的途径向各级政府提出利益要求的政治行为[7]（p.4）。基于以上分析，本文认为，非制度化利益表达是利益主体在无法通过制度内的组织化途径实现其利益诉求的情况下，采取现有制度之外的非规范手段表达其利益诉求的利益表达形态。从经验层面看，现阶段环境群体性事件中公众非制度化利益表达主要包括非正常信访、非法请愿游行、非法示威集会、暴力冲突等形式。

二、理论基础与分析框架

20世纪70年代，随着政治过程理论在社会运动研究中的兴起，政治机会结构理论因其对社会运动外部环境的理论解释力得到了迅速的发展。美国学者艾辛杰（Eisinger）在《美国城市抗争行为的条件》中首次提出了“政治机会结构”的概念。通过考察20世纪60年代美国抗争事件与城市政治环境之间的关系，艾辛杰将城市政治环境理解为一种“政治机会结构”，进而从政治环境开放性与封闭性之间的混合程度来分析社会抗争何以产生[8]。西德尼·塔罗（Tarrow）将政治机会结构界定为常规的、相对稳定的、能改变人们社会运动参与度的政治环境[9]（p.195），具體包括政治行动者参与的开放程度、政体的结构性变迁、社会运动群体有无联盟或支持者和政治精英的分裂程度[10]（pp.164-165）。麦克亚当（McAdam）在对既往研究进行梳理的基础上，认为政治机会结构的内容应包含政治系统的开放或封闭程度、统治精英联盟的稳定程度、社会运动得到政治精英支持的可能性以及国家对社会运动进行镇压的态度和能力[11]（pp.24-40）。布洛克特（Brockett）基于经验研究提出，精英群体的政治资源分配能力、精英群体的分裂、体制的镇压意愿是解释不同时期不同国家集体行动的重要政治机会结构因素[12]。

通过本土经验与西方理论的调试，国内学者通常在经验研究层面上使用政治机会结构理论来解释我国社会抗争的具体个案。郇庆治基于社会与国家二重维度将政治机会结构理解为公众政治参与意识与技能的提升、执政党意识形态的变迁、政治制度的开放以及央地关系的张力[13]。童志锋认为，“依法治国”话语的强化、媒体的逐渐开放、分化的行政体系构成了农村集体抗争行动的政治机会结构[14]。李兴平在分析农民环境抗争行为逻辑的过程中，将政治机会结构界定为开放的政治通道、有影响力的主要社会资源、政府间关系的分化以及政府处理冲突的理性态度[15]。朱海忠依据行动者对政治机会的感知，将我国农民环境抗争的政治机会结构分为“结构性机会”与“象征性机会”，前者指抗争的制度空间和行动路径，后者指中央政府对农民抗争策略的形塑作用[16]。文宏通过经验层面的本土化修正，将政治机会结构界定为一系列具有政治性、稳定性及竞争性的外部制度性结构，从而更适用于分析我国的社会抗争[17]。从现有的研究看，国内学者会根据不同类型的研究对象及研究情境，有选择地对政治机会结构进行界定，大多数学者着重强调国家、政府以及政治制度因素在该理论中的突出地位。

政治机会结构内涵的多样性决定了这一理论在研究过程中具有较大的弹性空间。本文认为，当代中国国家与社会关系构成了政治机会结构内涵的宏观框架，环境群体性事件中公众非制度化利益表达是代表国家的地方政府与社会不同行动者之间互动的现实产物。从环境群体性事件的经验层面看，晋升锦标赛压力下的经济绩效和政绩导向，导致地方政府倾向于忽视公众的环境利益而支持环境项目的上马，因此，抽象的政治系统主要表现为地方政府的环境决策体制。由于环境项目可能造成的巨大危害，体制内外的精英在客观上构成了政策意义上的联盟，并承担了动员公众反对地方环境项目的功能。大众传媒及网络媒体为了吸引社会关注度，通过情绪化传播方式加剧了非制度化利益表达的扩散，也加大了环境群体性事件的治理难度。国家对社会运动镇压的态度和能力，主要表现为地方政府的政府回应行为，从经验层面看，地方政府的不当回应往往成为助燃非制度化利益表达的重要因素。因此，本文从“制度结构与社会行动者互动”的维度，建构了环境群体性事件中公众非制度化利益表达的分析框架（参见图1）。

图1 环境群体性事件中公众非制度化利益表达的分析框架

三、分析框架的检验：研究案例与发生机理

（一）研究案例：厦门PX事件与启东事件

在社会科学研究中，案例通常被视为对事实的反映和描述。本文以厦门PX事件和启东事件作为研究的经验基础，通过对案例信息的详细梳理，实现对研究问题内在机理的理论解释和深度探析。

本文案例的选择依据主要基于以下两方面的考量。其一，典型性，即案例内容能够体现分析要素的典型程度。本文从环境群体性事件中代表国家的地方政府与社会中的不同行动者之间互动的分析维度，侧重于选取分析要素较为显性的研究案例，从而有助于案例内容与分析框架的有效契合。其二，影响性，即环境群体性事件的社会影响程度，体现案例内容在一定时间范围、空间范围形成的社会影响。

在两起案例中，环境群体性事件爆发的逻辑起点都是制度化利益表达的阻滞，无论是厦门城市业主代表还是启东市人大代表，他们的制度化利益表达都难以突破地方政府的环境决策体制，因而无法对环境决策产生实质性影响。基于对环境项目风险的敏感认知，以赵玉芬、施仲元为代表的体制内精英利用制度化资源反对地方的环境项目，从而提升了环境议题的社会关注度，而厦门和启东的民间环保者通過多元化渠道扩大了普通公众的环境风险认知，双方共同建构了动员社会公众的抗议议程：媒体的情绪化传播极大地煽动了公众的抗议情绪，厦门、启东两地的民间环保者利用当地的网络渠道将更多的社会公众“卷入”到非制度化利益表达行动当中。尽管地方政府提前获悉了集体抗议的信息，但难以及时平息公众的抗议意愿，无论是厦门市政府宣布暂停PX项目还是启东市政府要求市民签署“不参加（请愿活动）”的承诺书，地方政府的回应行为不仅没能及时阻止公众的集体行动，反倒助燃了公众利益表达的非制度化程度，最终导致环境群体性事件的爆发。基于案例分析，本文对事件内容中的政治机会结构要素进行了梳理（参见表1）。

表1 研究案例中的政治机会结构要素分析

资料来源：作者整理。

（二）发生机理：政治机会机构与公众非制度化利益表达

在环境群体性事件爆发、演进的过程中，各类政治机会结构要素与社会公众进行多元互动，形塑了公众非制度化利益表达的具体行为，进而影响了环境群体性事件的发展和走向。

1.非制度化利益表达的诱发：封闭的环境决策体制

作为政治体制的中枢系统，决策体制是当代中国政治经济发展的关键性因素，也是分析非制度化利益表达的重要结构性内容。所谓决策体制，是指关于决策行为主体之间相互关系、决策权力配置、运行机制及决策方法、程序规范的总称[18]。近年来我国政府的决策科学化、民主化得到了快速发展，但政策过程的“内输入”特征导致决策体制依然具有明显的封闭性。所谓“内输入”，是指“来自于政治系统内部”的，由“政治角色的经验和活动所形成的要求”[19]（p.63）。与西方政策过程中利益表达主要由社会团体来承担的状况不同，当代中国政策过程发端于政治系统内部，即作为权力精英的党政干部承担了对社会政策问题的考察和认定，由他们将社会利益诉求输入到党和政府的决策中心，从而呈现出政策过程的“内输入”特征。

在两起环境群体性事件爆发之前，无论是普通市民还是学者都通过制度化途径进行过利益表达，但没有对环境决策体制产生有效的影响。2006年5月，厦门PX项目周边“未来海岸”小区的业主代表给沧海区政府发去关于PX项目的投诉信，并多次给市长信箱发出投诉的电子邮件，均没有取得效果[20]。2007年1月，厦门市委市政府主要领导同专家学者举行座谈会，尽管赵玉芬、袁东星等学者论证PX项目应该迁出厦门，但没有得到相关领导的采纳[21]。启东事件发生前，从2005年起，原市委书记谢丕岳每年都在“新春茶话会”上提及污水排放问题，2005年市“两会”期间，有39名人大代表提交反对此项目上马的提案，但并没有取得实际效果[22]。封闭的环境决策体制阻碍了制度化利益表达顺利进入政治系统，将公众的利益诉求隔离在决策中枢之外，因而在客观上诱发了公众放弃制度化渠道转而采取非制度化方式表达其利益诉求，进而导致环境群体性事件的爆发。

2.非制度化利益表达的动员：精英联盟对抗议议程的建构

由于地方环境项目巨大的潜在威胁，部分体制内精英与体制外精英在客观上形成了反对地方环境项目的政策共识及行动意义上的精英联盟，发挥了对非制度化利益表达议程建构的动员功能。相对于体制外精英，体制内精英拥有使用制度资源的“天然性优势”，客观上成为代表社会公众反对环境项目的动员主体。在厦门PX事件中，时任全国政协委员的赵玉芬教授于2006年与厦门市领导座谈中提出该项目的弊端，但未影响该项目的进展。2007年，赵玉芬教授联合百余位政协委员向全国政协提交厦门PX项目迁址的提案，尽管并未被采纳，但该提案得到国家环保总局及国家发改委的高度重视，从而提升了厦门PX项目的舆论关注度。在启东事件发生前，南通市曾专门召开此项目的听证会，其中原人大常委会主任施仲元、原副市长周广森等人都明确提出质疑，指出该项目违反了相关环保法律法规[22]。相对于普通公众，部分社会精英群体对于环境项目及其危害拥有主观上的敏锐感知，他们利用发达的网络渠道与社会中不同阶层的公众形成积极的互动，运用通俗化的宣传策略来吸引普遍公众对环境问题的关注，成为非制度化利益表达的体制外动员主体。从2012年6月起，网民“有梦最美”等人在启东排污项目附近社区以及启东市区发放抵制该项目的宣传材料，其他抗污者通过行政诉讼等方式动员公众参与抵制活动[23]，为非制度化利益表达的形成建构了社会基础。精英联盟的社会动员有效地建构了非制度化利益表达的抗议议程：体制内精英因其身份的权威性能够获得社会公众普遍的心理认同，他们运用制度化途径放大环境议题以此来吸引全社会的关注度，体制外精英则通过多种动员工具将更多的社会公众“卷入”到抗议议程当中，成为非制度化利益表达的实际引导者。

3.非制度化利益表达的扩散：媒体的情绪化传播

随着我国社会信息化程度的提高，媒体在环境议题中的舆论监督功能得到了显著的强化，大众传媒对环境问题的报道为公众表达环境诉求提供了直接的政治机会。但部分媒体为了博取社会关注度，往往对地方环境项目潜在的危害进行情绪化的报道，大量使用“震惊”“黑幕”“不转不是XX人”“剧毒”“高致癌性”“原子弹”“秒杀一切”等吸引公众关注的夸张性词汇[24]。部分网络媒体则利用当下仇官仇富的社会情绪，通过对地方政府的“妖魔化”报道吸引社会公众的眼球，在客观上煽动了抗议公众采取暴力方式进行表达。在启东事件中，有网络媒体发布消息称，进入启东市政府机关打砸的人反映从官员办公室搜出大量名烟、名酒以及署名给某位领导的现金红包等[25]，这一消息立即激化了参与请愿公众的抗议情绪，从而严重加剧了公众抗议的暴力化程度并加大了该事件的治理难度。

互联网的飞速发展为公众的非制度化利益表达提供了便捷的动员工具，而网络传播的迅捷又导致公众非制度化利益表达参与的扩散。在厦门PX事件爆发前，厦门大学网络社区、小鱼网络社区等网络空间中关于PX项目的帖子得到了大量网民的关注，间接地推动了“集体散步”信息的传播[26]。2006年8月，有网友在天涯网站上发表质疑启东排污项目的帖子，引起了网友们普遍关注。网友“有梦最美”在其博客和启东门户网站“启吾东疆”论坛上发表抗议该项目的文章，迅速引起启东市民的高度关注[27]。随着启东公众对排污项目关注度日益提高，部分市民在网络上形成了三百余人的“志愿者团队”，建立QQ群九个，极为有效地动员了涵盖政府公务员、教师、企业员工、学生等各个阶层的社会群体[22]。媒体的情绪化传播在客观上造成了环境群体性事件治理的困境，加剧了公众对于环境项目的抗议情绪，为非制度化利益表达的发生提供了直接的政治机会。

4.非制度化利益表达的助燃：地方政府的不当回应

近年来发生的环境群体性事件中，政府回应的方式及效果直接影响了该类事件的具体走向。总体上看，地方政府的不当回应成为“助燃”公众非制度化利益表达的重要政治机会结构。随着20世纪90年代分税制的推行，在GDP政绩考核标准的激励下，地方政府将经济发展视为头等大事，从而对经济效益显著的环境项目产生巨大的内在需求。当地方环境项目引起社会公众的不满情绪后，部分政府部门及官员因其保守的传统化思维，容易将公众合理的利益诉求及表达行为视为“犯上”，因此倾向于采取简单化的“堵、捂、压”的政府回应方式，这不仅难以有效实现化解社会矛盾的目的，反而成为公众采取非制度化利益表达方式的“助燃”因素。

在厦门PX事件中，环保NGO“厦门绿十字”多次向厦门环保局索要PX项目的环境评估，但都没有得到允许[28]。在得知公众组织“集体散步”的情况下，2006年5月30日，厦门市副市长主持召开新闻发布会，宣布暂缓该项目建设。但这次具有应急性质的政府回应行为并没有及时劝阻公众“集体散步”式的请愿活动。在启东事件爆发之前，启东市政府的工作人员向市民发放《致全体市民的一封信》，并要求在校學生、单位职员以及普通市民、村民签署“不组织、不参与、不支持、不围观（游行集会）”的承诺书，但许多原本不知情的公众恰恰是通过承诺书知晓了游行集会的具体时间和地点[23]，从而扩大了游行请愿的参与规模。尽管地方政府都采取了具有应急性质的政府回应措施来预防群体性事件的爆发，试图劝导公众回归制度化渠道表达诉求，但事与愿违的是，不当的政府回应不仅没有消除公众的怀疑心理和抗议情绪，反而加深了公众与地方政府之间的误解与矛盾，助燃了公众非制度化利益表达的发生。

结 论

基于案例内容的经验研究，本文以政治机会结构为理论基础，试图从“制度结构—社会行动者”互动的维度建构研究的分析框架，进而对环境群体性事件中公众非制度化利益表达的诱发、动员、扩散和助燃的发生机理进行了理论分析。作为政治机会结构的封闭的环境决策体制、精英联盟对抗议议程的建构、媒体的情绪化传播以及地方政府的不当回应，共同引发了环境群体性事件中公众非制度化利益表达的发生。基于本研究的分析框架，本文认为应依照政治机会结构的维度来建构非制度化利益表达的治理路径。首先，扩大地方政府环境决策过程的公众参与，加大政策信息公开力度，优化环境决策程序。其次，积极引导社会精英及公众的理性表达，培育理性参与的政治文化和蕴含理性精神的社会共同体。再次，矫正媒体对于地方环境项目的情绪化报道，加强媒体生态环境的综合治理力度。最后，提升地方政府回应的有效性和及时性，实现地方政府与社会公众的有效沟通，建构回应型政府的制度基础，从而消弭公众的非制度化利益表达，实现环境群体性事件的有效治理。

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[责任编辑：张英秀]