健全体制机制 推动城乡融合发展

陈炎兵

党的十九大基于对我国新时代社会主要矛盾的准确判断，明确指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

城乡融合发展，就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农民作为一个有机整体，统筹谋划、通盘考虑，通过体制机制改革创新和政策体系建设，促进城乡在政策、人才、土地、资本等方面的融合，破除城乡二元体制，改变长期形成的城乡二元结构，重塑新型城乡关系。

一、城乡融合发展是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容

党的十八大以来，习近平总书记对破解城乡二元结构、推进城乡融合发展多次发表重要讲话，作出重要指示。城乡融合发展是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，其思想内涵不断丰富和发展，集中体现在以下几个方面：

强调城镇化对破解城乡二元结构、推进农村人口转移的作用。2013年12月12日，习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，有利于破解城乡二元结构，促进社会公平和共同富裕；城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移，推进农业转移人口市民化是推进城镇化的主要任务，要解决好就业和权益保障问题。

强调以工业、城市补农业、农村短板。2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，农村是全面建成小康社会的短板，必须坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，始终把“三农”工作紧紧抓好。

强调找准破解城乡二元结构的着力点和目标，明确要求建立城乡融合体制机制。2015年4月30日，习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习时强调，要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破；把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展；着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系；目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。

强调通过乡村振兴推进城乡融合，并进一步明确了推进城乡融合发展的路径。2018年9月21日，习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时强调，40年前，我们通过农村改革拉开了改革开放大幕，40年后的今天，我们应该通过振兴乡村，开启城乡融合发展和现代化建设新局面；要走城乡融合发展之路，向改革要动力，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快城乡基础设施互联互通，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动；建立健全城乡基本公共服务均等化的体制机制，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。

二、推动城乡融合发展是我党一以贯之的重要方针政策和重大战略部署

从城乡统筹到城乡一体化，再到城乡融合，党中央在破解城乡二元结构、塑造新型城乡关系问题上，经历了认识升华和理论创新，集中体现在从党的十六大、十七大到十八大、十九大，中央关于城乡统筹、城乡一體化、城乡融合的一系列重要方针和重大战略部署上。

党的十六大提出统筹城乡经济社会发展，这是党中央首次对解决城乡二元结构问题的重大政策。党的十六大报告指出，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。

党的十六大之后，中央关于城乡统筹的认识进一步丰富和深化。党的十六届四中全会提出了著名的“两个倾向”：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的倾向。2004年年底召开的中央经济工作会议明确提出：我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。

党的十七大进一步深化了对城乡二元结构问题的认识，在城乡统筹的基础上首次提出了城乡发展一体化。党的十七大报告指出，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。2008年中央1号文件《关于切实加强农业基础建设，进一步促进农业发展农民增收的若干意见》强调，探索建立促进城乡一体化发展的体制机制。加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。

党的十八大进一步明确了城乡一体化的推进路径和总体目标。党的十八大报告指出，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

党的十九大正式提出了城乡融合发展的战略目标，并将其作为推进乡村振兴的重要战略方针，实现了城乡关系上的又一次认识飞跃和理论创新。党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

党的十九大以来，城乡融合发展成为解决我国新时代社会主要矛盾的重要手段，各项方针政策深入推进，稳步实施。2017年12月召开的中央农村工作会议强调，走中国特色社会主义乡村振兴道路，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》对城乡融合发展空间格局、体制机制、政策体系、制度创新等作出了具体规划和部署。

综上可以看出，从城乡统筹到城乡一体化，再到城乡融合发展，中央对如何破解城乡二元结构、塑造新型工农城乡关系问题的认识既一脉相承，又不断深化和创新。推动城乡融合发展，是城乡关系发展新时代必须坚持的重要方针和重大战略部署。

三、我国城乡融合发展的基本目标

我国城乡二元结构的基本表现是城乡发展要素配置失衡、由农村向城市单向流动；城乡基本公共服务不平等；城乡基础设施分割，农村没有享受到应有的基础设施发展成就；城乡居民平均收入差距还很大；城乡之间总体上未形成互补完整、有机融合的产业链。因此，破解城乡二元结构，推进城乡融合的基本目标就应当是克服这些问题，实现城乡要素配置合理化、城乡基本公共服务均等化、城乡基础设施联通化、城乡居民收入均衡化和城乡产业发展融合化。

（一）实现城乡要素配置合理化

建立城乡统一的要素市场，推动城乡发展要素自由流动、平等交换。引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动，加快改变发展要素持续向城市净流入的基本格局，降低发展要素由城市向农村流动的成本，消除制度、文化、教育和投资壁垒等。加快建立城乡统一的建设用地市场，实现城乡土地资源同地同权同价。

（二）实现城乡基本公共服务均等化

把国家社会事业发展的重点放在农村，促进公共教育、医疗卫生、社会保障等资源向农村倾斜，建立健全城乡一体的基本公共服务体系。有条件的地区因地制宜进行本地区城乡基本公共服务规划体系建设，编制本地区城乡基本公共服务均等化发展规划。建立健全城乡基本公共服务均等化的机制。改革完善公共财政制度和政府间转移支付制度。充分调动社会资源，建立有序竞争、多元参与的城乡基本公共服务均等供给模式。

（三）实现城乡基础设施联通化

发挥规划引领作用，统筹谋划城乡基础设施布局。改善农村交通物流设施条件，推动城市公共交通线路向城市周边延伸，有条件的地区建设面向农村地区的物流配送中心。完善农村能源基础设施网络，加快农村电网升级改造，推动供气设施向农村延伸。夯实农村信息基础设施建设，加快农村地区宽带网络和第四代移动通信网络覆盖步伐，实施数字乡村战略，深化农业农村大数据创新应用，推广远程教育、远程医疗、金融服务进村等信息服务。在中心村优先配置基础设施，引导农村人口向中心村集聚。

（四）实现城乡居民收入均衡化

不断拓宽农民增收渠道，增加农村低收入者收入，扩大农村中等收入群体，不断缩小农村居民和城镇居民的收入差距。挖掘农业内部增收潜力，拓宽农村外部增收渠道，加大政策助农增收力度。培育壮大农村新产业新业态，开发农村二三产业增收空间，推动产业融合发展成为农民增收的重要支撑。推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的人力资源市场，建立健全城乡劳动者平等就业、同工同酬制度。

（五）实现城乡产业发展融合化

不同的地区要因地制宜，遵循市场规律，根据当地城乡区位特征、资源禀赋、产业基础，通盘考虑城乡产业发展态势，统筹谋划城乡产业结构和布局，科学制定产业发展规划，建立现代城乡产业融合发展体系。引导城市产业向小城镇和乡村转移，和农村一二三产业对接融合，形成城乡统一产业链。打造特色小（城）镇、县域产业园、田园综合体等城乡产业融合发展载体，实现城乡产业的集聚、重组、融合。

四、我国城乡融合发展的基本路径

根据党中央、国务院关于乡村振兴和城乡融合的战略部署，以及我国现阶段城乡发展现实情况，我国城乡融合发展的着力点应该聚焦以下几点。

（一）充分发挥市场主导作用

就是要尊重市场经济规律，真正让市场在资源配置中起决定作用，通过市场机制配置城乡发展资源和要素。加快建立城乡统一劳动力、资本、土地等生产要素市场，推动生产要素在城乡之间双向自由流动，尤其要注重发挥市场机制对农村发展的促进作用，打破各种行政壁垒，用市场机制推动生产要素从城市向小城镇和乡村流动。

（二）充分发挥政府的引领和调控作用

社会主义制度的最大优越性就是能够充分发挥政府的引领和调控作用，集中力量办大事。推动城乡融合发展，除了要发挥市场主导作用，还要充分发挥政府的调控作用，“看不见的手”和“看得见的手”并用。政府的引领和调控作用主要通過以下途径来实现。

一是健全城乡融合发展的体制机制。政府应着力破除制约城乡融合发展的体制机制弊端，推动建立健全有利于城乡融合发展的体制机制，例如，有利于城乡生产要素自由流动、合理配置的市场机制，有利于加快乡村基础设施建设、提升乡村基本公共服务水平的多元投入保障机制、政府投资体制和行政管理体制，有利于城乡产业融合、农民收入增加的利益联结机制等。

二是完善城乡融合发展的政策体系。政府应通过制定和完善科学的政策体系来引领、推动城乡融合发展。完善农业转移人口市民化政策和制度设计，加快推进户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口有序实现市民化。完善人才政策，引导各类社会人才投身乡村建设。完善农村土地利用管理政策体系，激活农村土地资源资产，保障乡村振兴用地需求。完善金融政策，发展普惠制金融，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴金融需求。在推动乡村振兴过程中不断缩小城乡差距，促进城乡融合。

（三）充分调动城市和乡村两个方面的积极性

一方面，坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，把维护农民群众根本利益作为出发点和落脚点，切实发挥农民在乡村振兴和城乡融合进程中的主体作用，通过完善的权益保障体系激励亿万农民或投身乡村振兴成为职业农民，或向城镇和城市转移就业，为城镇和城市发展提供人力资源支撑。另一方面，通过发挥市场机制作用和政府引导作用，激发城市中的各类生产要素向小城镇和乡村流动的积极性，推动人才、资本、技术等要素下乡，推动企业下乡，逐步形成工农互促、城乡互补、共同繁荣的城乡融合新格局。

（四）切实处理好发达地区和欠发达地区的关系，因地制宜，分类施策

科学把握我国城乡区域差异，推动不同地区、不同发展阶段的城乡有序实现融合发展。东部沿海发达地区的农村，可以率先基本实现农业农村现代化，推进乡村振兴和城乡融合进程，并为内陆欠发达地区提供经验借鉴，发挥引领区示范作用。欠发达地区要从当地城乡发展实际情况出发，借鉴发达地区经验，因此制宜推进乡村振兴和城乡融合，不应急于求成，盲目照搬发达地区的做法。引导城乡生产要素从发达地区向欠发达地区流动。鼓励、引导从欠发达地区到发达地区务工、就业的人员携带资金、技术、管理经验等返乡创业，发展“归雁经济”，带动家乡乡村振兴和城乡融合。

五、特色小镇、小城镇对城乡融合发展的重要推动作用

2015年底，习近平总书记对加强特色小镇、小城镇建设作出了重要指示和批示，强调发展特色小镇、小城镇大有可为，是经济转型升级，推进新型城镇化的重要抓手。

特色小镇、小城镇是实施乡村振兴战略的有力支撑，是推进城乡融合的有效载体，对推动城乡融合发展起着不可替代的独特作用。

（一）是实现城乡产业融合的最佳耦合器

特色小镇、小城镇因其地理位置和发展形态，是城市产业转移的最佳承接地。一些特色小镇是城市转移出来的高端产业和高端生产要素的集聚地。这些产业和生产要素对乡村产业发展起着拉动和优化作用，在拉动和优化过程中，实现城乡产业要素的互补、城乡产业链的对接和融合。在这个意义上，特色小（城）镇是实现城乡产业融合的最佳耦合器。

（二）是实现城乡公共服务均等化的最佳过渡带

特色小镇、小城镇建设强调宜居宜业、产城人文融合。居民获得基本公共服务是宜居宜业的前提条件，是产城人文融合的重要标志。按照城镇化标准推进基本公共服务建设是特色小（城）镇建设的应有之义。一方面，特色小（城）镇的基本公共服务建设可以引领和带动周边乡村改进基本公共服务，另一方面，周边乡村可以在一定程度上共享特色小（城）镇的基本公共服务，从而推动城乡基本公共服务的均等化。因此，特色小（城）镇是实现城乡公共服务均等化的最佳过渡带。

（三）是实现城乡基础设施联通化的最佳连接点

基础设施建设是特色小镇、小城镇建设的先行条件和重要内容。特色小（城）镇建设以企业为主体，以市场为主导，通常由大中型企业独立或牵头联合建设，实行政府投资平台、社会资本共同参与的多元化投入机制，使得基础设施建设有可靠的资本保障。特色小（城）镇的基础设施，一头连接着城市的基础设施，另一头连接着乡村基础设施，并带动乡村基础设施发展，特色小（城）镇成为實现城乡基础设施联通化的最佳连接点。

（四）是实现城乡要素自由流动的最佳生态圈

特色小镇、小城镇有利于推动城乡要素自由流动。一方面，特色小（城）镇致力于发展特色优势产业，打造独具魅力的产城人文融合的新型生产生活空间，吸引着来城市的生产要素向其中流动。另一方面，广大乡村腹地的特色小（城）镇因其独特的地理位置和较低的迁移成本，是农村转移人口的最佳吸纳处和就地城镇化的载体，吸引着农业转移人口向其流动并融入。在这个意义上，特色小（城）镇成为实现城乡要素自由流动的最佳生态圈。

（五）是实现城乡居民收入均衡化的最佳推动器

一方面，特色小镇、小城镇通过发展产业吸纳周边农村人口来小镇就业，提高农民收入；另一方面，农业休闲、农产品商贸等“农字号”特色小（城）镇的产业发展能够带动周边农村产业发展，将农村一二三产业纳入特色小（城）镇产业链条，增加农村产业收入。以上都有利于逐步缩小城乡居民收入差距，实现城乡居民收入均衡化。