新时代推进徐州区域中心城市高质量发展的对策研究

彭明唱 李雁

摘要：推进区域中心城市建设是建立更加有效的区域协调发展的新要求，是持續增强城市发展的活力动力来源，也是构建中国特色新型城镇体系的重大创新。通过对淮海经济区中心城市徐州的主要经济指标与周边相关城市比较，分析其发展现状和存在的主要问题，进一步提出：徐州作为区域中心城市，应解放思想实施高质量建设，夯实产业发展基础，集聚人气；抓好城建重点工程，提升城市的服务水平；协同推进乡村振兴战略与新型城镇化建设，实现城乡一体化；坚持绿色发展，引领中心城市内涵化建设等方面获得突破。

党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略，强调要通过创新引领率先实现优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制。要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。这不仅勾画了未来几十年我国区域协调发展的宏伟蓝图，同时也是针对现阶段我国区域经济发展特征的政策方针，这将成为推动区域中心城市建设发展的强大动力。2017年6月国务院批复了徐州城市总体规划，在国家层面首次明确了徐州在淮海经济区中心城市的定位。随着“一带一路”、沿东陇海线经济带、徐州核心圈建设等重大战略在徐州交汇叠加，使得近年来徐州的综合经济实力、城市首位度明显提升，在淮海经济区的领军地位和带动作用日益凸显。如何高质量发挥区域中心城市建设自身优势，如何打破行政壁垒发挥区域中心城市的辐射作用，在发展这些新兴产业中，如何跟周边兄弟城市错位竞争是新时代徐州作为区域中心城市面临的重要挑战与思考。

一、建设区域高质量中心城市的战略内涵

中心城市是一定区域内城镇体系等级最高的城市形态之一，处于市场和交通网的中心位置，向整个区域输送物资及服务等，影响范围覆盖所在的地区。建设高质量区域中心城市是适应经济新常态，完善区域特色城镇体系要求；是促进区域进一步协调发展、培育区域经济增长极的重要手段；是实现区域经济发展动能转换、推进供给侧结构性改革的有效保障；是探索提升中心城市建设质量、提高城市宜居的主要目标。[1]中心城市建设与区域经济的关系互为紧密，中心城市建设是区域经济发展的重要组成部分，推进中心城市建设能够为城市创造财力；中心城市建设又是提升城镇化水平的重要途径，通过中心城市建设可以进一步带动周边区域城镇化发展水平；[2]此外，城市建设又是拉动内需、推进供给侧改革的重要手段。中心城市建设质量的高低又是区域经济发展水平的体现和标志，区域经济进一步发展能够催生城市加快形成和影响城市建设的理念与走向。[3]

二、国内主要区域中心城市建设相关经验

当前国内学者对区域中心城市的研究理论上主要以国家中心城市为侧重点，并基于实践的视角进行研究。例如上海在建立国家中心城市同时，则以长三角为腹地，依托上海独特的资源禀赋，从产业结构、城市功能、生态环保、文化建设四个层面入手，以建设综合性全球城市为目标。成都在推进区域中心城市建设中坚持以经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心和综合交通枢纽功能为目标，着力改变单中心集聚、圈层式蔓延的发展模式，构建网络化、多中心、生态型的城市发展新格局。郑州则以国家级中心城市建设为目标，基于现实基础、比较优势和发展潜力，明确国际综合枢纽、国际物流中心、国家重要的经济增长中心、国家极具活力的创新创业中心、国家内陆地区对外开放门户、华夏历史文明传承创新中心，提出了近期、中期、远期三个阶段的发展目标。[4]合肥在推进区域中心城市建设中，着力通过区域联动策略，空间协调优化策略，进一步完善交通枢纽和城市功能提升，以彰显地域特色。

上述地区的中心城市建设主要是根据各地区不同的发展状况与问题，做出系统决策。因此，区分这些中心城市建设经验与徐州实际相比尤为重要，以防止出现照搬这些经验而出现的“水土不服”现象。同时徐州与这些特大型城市相比，无论是在人口总量、经济发展程度、区位优势，资源禀赋上都存在巨大差异。当前徐州作为淮海地区中心城市，主要承担着加快当地经济发展、增强区域综合承载和带动能力，引领淮海经济区高质量发展的历史使命。

三、徐州区域中心城市建设的概况与存在问题分析

进入2018年以来，徐州市以提高经济发展质量和效益为中心，以建设淮海经济区中心城市为抓手，抢抓机遇、加快发展，在转型升级中实现经济稳定增长，呈现出“结构调整有成效，动力转换有进展，质量效益有改善”发展态势。2018年完成地区生产总值6 755亿元，实现公共财政预算收入526.21亿元。全市常住人口近880万人，城镇化率近65%；中心城区规划面积达到573平方公里；人均地区生产总值76 915元，金融机构存款余额7 107.39亿元，贷款余额4 912.47亿元；实际使用外资18.98亿美元，比2017年增长14.4%；第三产业产值占比49.4%，比2017年提高近2个百分点。普通高等院校10所，全日制在校学生近18万人。经济总量居全国地级以上城市第33位；在淮海经济区20市的经济首位度由1978年的9.8%提升至2018年的12%。同时通过全国文明城市和国家森林城市复检，淮海经济区协同发展机制初步建立，中心城市地位进一步巩固。

（一）中心城市综合实力有待提升，集聚能力相对薄弱

1.经济综合实力总体不强

2018年徐州GDP总量高出淮海经济区（范围涵盖徐州、连云港、宿迁、淮安、盐城、济宁、菏泽、临沂、枣庄、日照、泰安、莱芜、商丘、开封、周口、宿州、淮北、阜阳、蚌埠、亳州等苏鲁豫皖四省接壤地区20个地级市）经济实力第2名盐城近1 300亿元，与核心区（淮海经济区核心区城市包括宿迁、连云港、宿州、商丘、济宁、枣庄、徐州和淮北）的其他兄弟地市相比在总量上处于领先优势，但增速明显放缓（图1）。从2018年徐州的GDP总量、人均地区生产总值，常住人口这三项指标来看，分别是上海的20.6%、50.6%和40.9%，郑州的66.2%、76.3%和87%。再从淮海经济区看，徐州地区生产总值、人均地区生产总值、金融机构存贷款余额、固定资产投资（5 382.5亿元）的首位度分别为1.23、1.01、1.11和1.72，但均远远低于2.0基准，显示出徐州虽然是淮海经济区的经济中心，但其综合实力相对较弱，对周边城市的影响力和辐射力仍很弱（表1）。

2.人口净流出指数偏高

2017年，淮海经济区的人口流动主要以人口流出为主，核心区城市年末人口净流出近700万人，其中徐州市人口净流出近150万人，流出比例占20%。与其他中心城市相比较，徐州人口流出问题明显，流出人口居全国前十，而同期省内苏州市人口净入384.37万，流入比例为56.68%，流入人口居全国前十。尽管徐州市户籍人口总量近1 000万人，但长期的人口流出在很大程度上印证徐州作为中心城市的人口集聚力不高，产业层次不强，缺乏吸引力。人口流出不仅影响城市的经济增长，还影响中心城市的引领与辐射功能。[5]

（二）城镇体系还不完整，乡村振兴有待加强

1.城镇体系不够优化

淮海经济区核心城市的城镇体系初步形成，包括1个特大型区域大城市与7个中等大城市。其中，徐州市区人口规模328万人，枣庄、连云港、宿州、济宁、商丘、宿迁与淮北等城市的市区人口规模依次递减，从240万人到104万人不等。依据城市位序-规模模型，q为集中指数常数，当0.855

2.县域竞争力不断提升，但整体层次不高

根据2017年统计数据显示，徐州的区域发展趋于协调，县域大部分指标增幅继续高于全市平均水平，五县市（邳州市、新沂市、沛县、丰县、睢宁县）地区生产总值为3 335.24亿元，按可比价计算，比上年增长8.1%，增速高于全市0.4个百分点，总量占全市比重50.5%。在2018年全国中小城市综合实力百强县市公布名单中。徐州市多个县（市）区名列相关“百强榜”，并且位次比往年都有一定提升，显示出良好的发展势态。在县域榜单中，江苏省占了23个，其中徐州3县市上榜，相比2017年，邳州市前进1位，沛县前进7位，新沂二次入围，前进4位（表2）。

从表2可以看出，虽然徐州市的县域经济竞争力不断提高，与淮海经济区其他核心城市相比具有明显的优势，但与苏南地区的苏州市相比，无论是数量上、整体层次上、排名上都存在很大差距（苏州市所有县域经济体都进入前10强）。因此，今后徐州的县域经济还有很长路要走，还有很大的提升空间，这也是徐州中心城市经济进一步发展的动力源之一。

3.乡村发展相对滞后，实施乡村振兴战略迫在眉睫

2018年徐州第一产业增加值为614.4亿元，增长2.4%，占GDP总量的9.09%。农村居民可支配收入为18 206元，比2017年增长9.0%，城乡收入比1.84∶1，较2017年缩小0.02。其中农民人均生活消费支出12 058元，比2013年增长近65%，但与江苏省农村居民平均可支配收入相比，相差近2 500元，差距有进一步拉大的趋势（表3）。

虽然近年来农村居民收入和消费支出的增长明显快于城市居民，城乡间的差距逐渐收窄，但增长的幅度不是很高，与城镇居民的收入还存在很大差距，2018年城乡间居民可支配收入相差15 000多元，提高农民的收入仍是当前解决城乡问题的关键。截至2018年底徐州自然村数量为10 300多个，农村人口近350万，但与城市相比，农村的公共基础设施建设相对滞后，环境卫生状况堪忧。此外，不少乡村的基层组织已经名存实亡，一些党支部和村委会负责人借助黑恶势力、宗族势力成为“村霸”，严重影响党的扶贫脱贫、振兴乡村等政策的实施成效，成为当前全面建成小康社会的重大障碍。同时农村的文化沙漠现象严重，婚丧嫁娶经常出现有伤风化的表演。在不少农民家里几乎找不到一本书，但是抱着手机打游戏的却举目皆是。客观而言，“乡风衰败”并非是单纯的伦理道德滑坡问题，而是有着复杂的经济社会根源。

（三）城市服务功能不足，宜居难题破解缓慢

1.中心城市基础设施建设相对滞后、服务功能不足

当前徐州基础设施和公共服务设施建设滞后于城市的快速发展，主要表现为：一是淮海经济区在全国大交通格局中的区位优越便利，但徐州与淮海经济区其他城市之间的交通联系尚不够便捷，即区外大交通与区内小交通的衔接不够；二是徐州市信息传输、计算机服务和软件业、金融业、房地产业、租赁和商务服务业，科学研究、技术服务和地质勘查业等生产性服务业发展不足，外向服务功能偏弱；三是徐州市教育、卫生、社会保障和社会福利，文化、体育和娱乐业等社会性服务业的首位度不高，医生人数、医院床位数的首位度分别为1.34和1.23，制约着城市中心服务功能的发挥。

2.城市规划建设“以己为本”现象突出，空间布局有待优化

当前徐州的中心城市规划建设中仍存在各自为政的现象，各级规划建设也都以自己的偏好和利益最大化为准；政府又缺乏科学、系统的规划，导致城市建设拥挤、零乱、不协调等问题凸显。要素在突破了合理集聚的范畴后，过度集中成为城市不宜居的重要原因。例如当前徐州老城区的大规模集中居住区和产业园区建设中，比较重视私家车出行方便和货物运行，轻视人员流动的便利，使得产城分离，每天大规模流动的人流和车流加剧了老城区的交通拥堵、环境污染。同时，教育、医疗卫生等公共服务的不均衡性加剧人口在老城区的集中，进一步降低老城区的宜居品质。此外，城市建设行政化严重，部分小城市和乡镇投资不足，小城市与小城镇功能不全，也加大了人口向徐州市区的流动规模。

3.城市空气污染防治工作面临严峻形势，宜居性有待提高

2018年，徐州市空气质量优良天数比例达58.7%，较2017年提高10.5个百分点，但与全省同期平均空气质量达标率的69.5%还存在很大差距。市区PM2.5浓度下降6.8%，地表水达到或者好于Ⅲ类水体比例为83.3%，较2017年提高4.1个百分点。节能降耗稳步推进，全市单位GDP能耗下降率完成省定任务，但总的来说2018年污染天数在全省排名倒数第1。再从宜居城市本身来看，住房相对“易居”、环境无霾化、交通畅通化、居住人文化等宜居品质是当前城市居民对居住环境的核心要求。事实上，一是徐州加快推进住房由“居不易”向“易居化、逸居化”的转变依然缓慢，房产已经成为居民生活的主要开支，同时也是制约居民幸福感进一步提升的主要原因；二是徐州城市对文脉保护与传承与苏南地区相比还不够重视，人文宜居在现代宜居城市建设中的重要地位也没有得到有效的落实；三是城市空气质量优良天数比例与国内其他宜居城市如珠海、厦门、舟山相比差距较大，与省内城市相比无论在雾霾还是城市内涝等问题上近年来有加重趋势，宜居品质提升路程依然漫长。

四、推进徐州中心城市高质量建设的有效建议

（一）解放思想，进一步优化中心城市顶层设计

高质量建设淮海经济区中心城市，必须全面审视徐州的差距和不足，破除与新时代要求、高质量发展不相适应的思想症结、思维定势、体制障碍和利益藩篱，摆脱思维“围墙”和路径依赖，坚定不移将思想解放推进下去、将改革开放进行到底。第一，要以提升产业要素集聚力为抓手，夯实建设中心城市的经济基础。产业发展是建设区域性中心城市的推动力量，也是中心城市核心功能根本所在。紧紧围绕“一中心一基地一高地”（区域性产业科技创新中心、先进制造业基地、现代服务业高地）建设目标，以供给侧结构性改革为方向，提升产业竞争力为着力点，构建以现代服务业为主导、先进制造业为支撑的现代产业体系，促进产业体系朝高端化发展、促进技术向尖端化发展、促进质量向顶端化发展。第二，以提升空间要素集聚力为抓手，不断提升建设中心城市的承载能力。要围绕建设区域中心城市目标定位，全力打造区域经济、商贸物流、金融服务、科教文化“四个中心”，加快航空、陆路、水路口岸和信息枢纽等标志性新平台建设。第三，以提升营商环境为抓手，打造区域创业中心。大力建设诚信徐州、法治徐州，提高政府办事效率，集聚信息、人才、资金、科技和商贸物流，提高市场活力，吸引有实力的外资企业和优秀的国内民营企业来徐州投资，将徐州打造成为淮海经济区创业中心。

（二）抓好城建重点工程，提升中心城市服务功能

重点工程与产业发展相辅相成，一体两翼。加强城建重点工程建设是提升城市综合功能，拉动区域经济增长的重要着力点。近年来，徐州市围绕建设淮海经济区中心城市，科学谋划城市新一轮建设发展，聚焦提升城市“首位度”，坚持不懈抓好城建重点工程建设。“十三五”以来，已累计实施城建重点工程500多项，完成投资近3 000亿元，也是徐州城市建设投资最大、建设项目最多的时期。为推动经济发展、促进产业繁荣、优化人居环境、完善城市功能提供了有力支撑，城市建设也成为经济发展的动力源。随着新型城镇化的进一步推进，城市规模不断扩大，城市功能不断完善，城建重点工程建设为城市发展和扩大投资、推动消费、推动经济增长所发挥的推动作用将更加明显。未来的一段时期，徐州市的城建重点工程将重点围绕完善城市功能、增加内涵优化品质展开。

（三）协同推进乡村振兴战略与新型城镇化建设

新型城镇化是推动区域经济发展方式转变的动力。进入新时代，徐州应将围绕人的城镇化这一核心任务，突出区域性中心城市引领作用，推动城镇化以提高质量为主的转型发展新阶段。在乡村振兴方面，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求，加快推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，走出一条具有徐州特色的乡村振兴之路。[8]推动城乡一体化规划、公共资源均衡配置、基础设施互联互通和公共服务共建共享，关键要着眼解决人口在城乡地理空间转移与要素权益在城乡配置不同步的问题，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，尽快健全徐州城乡融合发展体制机制，增强城乡改革的系统性、整体性、协同性。一方面，要在深化户籍制度改革的同时，畅通有意愿有能力的进城农民处置农村资产权益的通道，使其“带资进城、安心落户”，加快提高户籍人口城镇化率，提升城镇化发展质量；另一方面要在农村继续全面深化改革，应强化城市反哺农村的进程，逐步缩小城乡差距。[9]加强农村聚居地区的交通、市政、文化基础设施建设，避免农村沦为毫无规制的莽荒之地。推动城郊和小城镇建设，使农民就近解决安居乐业的需求。

（四）坚持绿色发展理念，引领中心城市内涵化建设

良好的生态环境是人和社会持续发展的根本基础。漂亮、整洁的城市对内可提升市民的幸福指数，产生更高的认同感和自豪感；对外有利于提高城市的知名度和美誉度，增强中心城市辐射力、吸引力和竞争力，为招商引资增加重要的砝码。因此、首先要坚持“多规合一”支撑宜居建设。坚持“环境宜居与欧美先进国家相媲美”作为奋斗目标，全方位推动中心城市宜居建设。二要对比国际国内宜居标杆城市，通过在“规划先行”上的“领悟高端思维，接受科学熏陶”以及总体性规划、土地利用规划等规划的多规合一，积极借助“外脑”支持和国内知名的城镇建设智库。三是要从立法到监督、从政府到企业、从技术支撑到财政扶持，制度保障始终是推进中心城市宜居建设的重要保障。

说明：本文系江苏省高校哲学社会科学研究基金项目“苏北地区实施乡村全面振兴的路径研究”（2018SJA0989）和国家社会科学基金项目“基于公众健康的长三角雾霾协同治理动力机制与责任成本分配研究”（17BGL141）的阶段性研究成果。

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责任编辑：王明洲