“领导小组”：中国特色社会主义的优势机制

郎明远 王臻荣

〔关键词〕 “领导小组”，机制，中国特色

〔中图分类号〕D62    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）02-0035-06

早在中国共产党成立初期，“领导小组”就作为一项重大制度出现在根据地建设中。20世纪50年代，为加强党对国家事务的统筹领导，应对常规国家机构在处理庞杂的国家治理中表现出的能力不足问题，“领导小组”作为一种“亚正式制度” 〔1 〕33，在政权建设中大范围运用，成为国家政治制度的重要组成部分，其标志为1958年中共中央印发的《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》。《通知》指出，这些中央小组由中央政治局和书记处领导，并向其汇报工作，首次正式提出设立党内工作小组对口领导各项工作。改革开放以来，面对国家治理转型的客观要求，中央设立了大量类型丰富、职能全面的“领导小组”。党的十九大以后，“领导小组”的建制得到进一步加强，在政治、经济和社会生活中的重要作用得到更加充分的显现，尤其是从中央到地方，党内的各类“领导小组”日益成为总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实的领导模式。纵观我国政治体制中“领导小组”制度的发展变化过程，可以看到这种机制已经成为中国共产党在领导中国革命、推进改革和建设过程中建立起来的一项极富中国特色的体制机制。“领导小组”逐步转化成了具有处理复杂和重大综合性问题，解决改革过程中重要战略问题，应对重大突发性紧急事件等特殊职能的现代化组织机构。在研究“领导小组”机制的基础上，深刻认识其作为中国特色社会主义的优势机制，对提高党的执政能力、保持政治稳定性、提升国家治理能力以及对完善中国特色社会主义制度体制具有重要意义。

一、“领导小组”是实现党的全面领导的重要机制

中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。坚持党对一切工作的领导，在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中居于首位。“领导小组”的主要职能是对国家事务进行指导规范，组织协调重要工作、建设重大项目，在决策过程和决策效用等方面充分彰显了党的领导的现实优势。

（一）实现了党的“归口”领导方式

从“领导小组”的设立方式来看，“领导小组”体现了党的“归口”领导方式。归口管理制度是中国特有的一种政治制度，与“条块关系”相结合，共同构成了中国共产党在领导和治理国家中极具特点的一种制度设计。〔2 〕28-34 20世纪50年代，中共中央建立了通过若干“领导小组”实施的对各部门各行业归口领导的体制，与干部分类管理制度配套实施。在新中国成立之初，百废待举，百业待兴，而国家在管理人才、管理经验方面还十分缺乏，在这种边干边学的困难局面下，“领导小组”的体制有效地发挥了调查研究、组织协调、科学决策的重要作用，通过加强党的领导有效地克服了政府工作中分散主义、山头主义等问题，保证了社会主义改造的实现和国民经济在短期内迅速实现恢复和发展。在这个过程中，也有效地锻炼了干部，探索了党对政府工作实施领导的有效途径。这种归口管理制度是通过组建一系列“领导小组”或委员会，对相关政府的工作部门实施指导和管理，旨在保证政府工作与党的领导在政策、策略和方向上的高度一致，加强对国家和社会事务的集中领导，并与国家经济、文化、社会等方面相互协调。为继续进一步加强党的领导，党的八届四中全会后，中共中央发布了《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，这五个小组分别领导政府的相应职能部门。地方各级党委也基于这种制度设定，由书记或者常委分管各大口的业务，其作用类似于今天中央的有关“领导小组”。随着党中央工作部门权力和职能的不断扩大，地方党委也开始由对人事的管理向对政府各部门工作的领导和指导延伸，甚至比中央更加细化 〔3 〕。 这些党内分管各个领域的“领导小组”体现了党对各大“口”工作的领导，地方党委也按照中央的方式将党对国家事务的领导进行了划分，于是从中央到地方形成了“条条关系”，并且与政府对社会事务的“块块关系”管理方式类似，一套与政府完全对应的具有行政管理特征的管理机构在党中央形成。党对政府工作的领导以归口管理制度为特征，形成了党政内部“领导小组”和议事协调机构对国家事务进行管理的“条块结合”关系，是现代科层制度与中国特色社会主义的归口管理制度相结合的产物。例如中央政法小组（1978）、中央财政经济领导小组（1980）、中央宣传思想工作领导小组（1988）、中央社会治安综合治理委员会（1991）、中央机构编制委员会（1991）、中央国家安全领导小组（2000）等等。除了通过这些以常设方式负责重大工作的“领导小组”来承担对应“口”的工作以外，还会针对一些短期任务成立临时性的“领导小组”来开展工作，一般都会由相关层级的领导干部牵头，根据任务涉及范围给予相应的授权，具有对相关部门和地方政府协调、指导和决策的相应权力。这种机制具有极强的灵活性、机动性和极高的效率，是一种从实际出发、具有创造性的工作机制。如中央司法体制改革领导小组（2003）、中央党的群众路线教育实践活动领导小组（2013）、中央文化体制改革和发展工作领导小组（2014）等等，就属于这类在一定时限内履行职能的领导机构。除了“文革”期间因众所周知的原因有较大变化外，迄今为止，这种制度已经成为中国共产党执政以来一项一以贯之的制度，而且在实践中日臻完善。

（二）体现了民主集中制的基本原则

习近平总书记指出：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，它正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保證党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。” 〔4 〕“领导小组”的决策方式充分体现了民主集中制这一党的根本领导和组织制度。“领导小组”广泛联系从事实际工作的各部门，能够较为便利地了解实际工作状况，是介于党的领导机关和具体业务部门之间的纽带，通过充分讨论、集思广益，在充分研究实际情况的基础上提出决策草案。这种机制的优越性，有利于防止脱离实际的官僚主义、形式主义，是依法决策、民主决策、科学决策的可行途径。“领导小组”正是中国共产党在革命、建设和改革开放的实践中经过长期探索和总结而形成的一种具有先进性的机制。充分运用这种机制，是正确贯彻落实民主集中制原则，实现党在政治、经济、文化、社会、生态文明等各个领域正确领导的坚强保证。以民主集中制为基本原则的“领导小组”决策特征主要体现在以下两个方面：

第一，集中指导下的的民主。“领导小组”具有较大的职权，不同层级的“领导小组”都是由党的中央或地方委员会（常务委员会）建立，对党的中央或地方委员会（常务委员会）负责，在中央或地方党的委員会（常务委员会）领导下开展工作，既能够依照授权充分发挥作用，又能有效防止分散主义、山头主义等违背党的组织原则的行为。虽然“领导小组”的决策核心由少数几人组成，但这并不意味着决策的产生是一种内向封闭的过程，或者意见只在决策核心内部进行交换，而缺少来自组织外部的互动。事实上，我国的党政决策模式已经由单一、封闭的决策模式转向了多元、开放的决策模式。特别是对组织外部意见的沟通和吸纳已经成为当代中国党政决策模式的一项必要环节。面对重大问题的决策，“领导小组”往往将相关领域的专家学者、社会各界人士纳入决策制定的主体之内，形成一套新的参与结构和沟通机制 〔5 〕13-14。以党的十九大文件起草小组为例，习近平总书记亲自挂帅担任组长，在起草过程中先后多次在全党范围内自上而下、自下而上地征求意见，召开党内外各个领域数百次的座谈会，广泛集中了全党智慧，并通过一定方式征求党外人士的意见和建议，使报告具有高度的民主性、科学性。

第二，民主基础上的集中。“领导小组”提出的决策草案来自于科学、民主的决策制定过程，同时也依赖决策团体能够最大程度达成共识、形成决策。由于“领导小组”是处理跨部门问题时所采取的一种治理方式，是否能够快速取得决策共识就成为“领导小组”机制是否具有有效性的衡量标准。事实上，民主集中制的优越性保证了党在处理多部门、多主体的决策意见的过程中能够有效取得共识 〔6 〕46-47，这也是我国“领导小组”机制得以存续和发展的根本前提。从“领导小组”机制纵深来看，各级“领导小组”与党的中央或地方委员会（常务委员会）的紧密联系，保证了思想的统一和行动的一致。因此，“领导小组”机制不仅能够充分体现民主集中制的优势，还可以使这种优势在实际的治理过程中得到充分的发挥，通过充分发扬民主，尊重各种利益主体，调动各方面的积极性，通过有效的集中，维护中央及其领导核心的权威性，保证全党和国家机关步调一致，保证党的路线方针政策的贯彻执行。集中指导下的民主与民主基础上的集中，构成纵向、横向的协调关系，能够互动互补、相互协调 〔7 〕381。

二、“领导小组”是凸显社会主义集中力量办大事的重要机制

学界对我国“领导小组”的类型基于不同研究角度进行了区分。有的按照承担任务性质的不同，将“领导小组”划分为综合领导决策型小组、专门型小组和派出型小组;有的按照“领导小组”承担的任务时长和空间范围将其分为为履行国际义务、领导长期战略性工作、领导某项中长期综合性工作、短期临时性工作等七类小组 〔1 〕111-121。综合学者们的研究成果，可将我国“领导小组”归纳为处理复杂和重大的综合性问题、解决改革过程中的重要战略问题、应对重大的突发性事件三类小组，其着重体现了党和政府通过“领导小组”机制进行集中力量办大事的工作原则。

（一）处理复杂和重大的综合性问题

这类“领导小组”是为了解决某一区域性综合事务或者协调部署重大工程建设而成立的。由于承担的工作具有综合性、复杂性、协作性等特征，这类小组的职能通常以总体设计、协调部署、统筹规划为主要职能，对涉及任务的相关单位和组织机构进行宏观指导和规划，主要存在于政府内，由国务院主要领导任组长，来贯彻中央的政策、方针和指示。如国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组、国务院“三西”农业建设领导小组、京沪高速铁路建设领导小组、国务院大秦铁路建设领导小组等等。以国家西部地区“两基”攻坚“领导小组”为例，组长由一位国务委员担任，副组长由教育部部长和一位国务院副秘书长担任。涉及任务的单位包括教育部、财政部、发改委、农业部、科技部、国务院西部开发办、国务院扶贫办等七个部委。各相关部门的负责人担任小组成员，并在教育部设立办公室。这类“领导小组”一般在任务结束后随即撤销，具有较强的时效性，成立和撤销过程较为规范。

（二）解决改革过程中的重要战略问题

有的“领导小组”承担着一些全局性、战略性的重大工作。这些“领导小组”层级较高，一般由党和国家领导人担当。这样的高级别“领导小组”，能够有力、迅速地组织开展各项重大工作，能够从中央到地方形成广泛的政治动员，各级党委、政府也会根据工作的要求，根据具体工作的需要而成立相应的“领导小组”。这类“领导小组”往往具有组员级别高、任务时间长、工作连续性强和小组结构稳定性高等特点。如中央外事工作领导小组、国家科技教育领导小组、中央文化体制改革领导小组、国务院深化卫生体制改革领导小组等。例如中央全面深化改革领导小组就属于这类解决改革过程中重要战略问题并对重大工作协调部署的“领导小组”。截至2017年，中央全面深化改革领导小组共发布文件162份，其中社会民生改革47份、经济改革40份、法治改革34份、深改小组自身规则23份、党建18份。此外，中央全面深化改革领导小组下设的6个专项小组的工作，涉及改革进程中有关经济体制、生态文明、民主法制、文化体制、社会体制、党建、纪检等多个方面，充分体现了其自身统筹协调、顶层设计、整体推进的工作职能。党的十九大后，中央全面深化改革领导小组也改为委员会。由党和国家最高领导人主持深化改革、依法治国、财政经济、国家安全、信息化、外事、审计等高级别的“领导小组”，承担事关国家改革、发展和国家安全等重大事项的决策和攻坚任务，体现了中国共产党在我国经济社会发展的重要历史关头解决某些重大问题不达目的决不罢休的坚强决心，为解决这些问题而采取的果断措施，以非常之策做非常之事的高超领导艺术。这种体制，是现代法治环境下执政党领导艺术和治国理政方式的伟大创造，具有重大现实意义和深远历史意义。

（三）应对重大的突发性事件

这类“领导小组”为处理应对重大事件和突发事件而成立，体现了党和国家应对社会突发事件、自然灾害、国家安全等方面表现出的制度有效性，在处置突发事件时展现出反应迅速、运转高效的制度优势。这类“领导小组”通常在突发事件发生的第一时间成立，并且在资源调配上享有较高的优先级，小组随着工作结束而迅速撤销，如全国防治非典指挥部、国务院特大瓦斯爆炸事故调查处理领导小组、国务院抗震救灾总指挥部等等。以国务院抗震救灾总指挥部为例，指挥长由国务委员担任（2013年调整为国务院副总理担任），成员由中央宣传部、外交部、发改委、司法部、财政部等30余个部委的负责人担任，其下设抢险救灾组、群众生活组、地震监测组、卫生防疫组、宣传组、生产恢复组、基础设施保障和灾后重建组、水利组、社会治安组等9个工作组。国务院办公厅负责承办总指挥部会议和总指挥、副总指挥召开的专题会议，统一收集、汇总、分析、报送、发布重要信息，负责总指挥部议定事项的督促落实，做好有关地区、部门以及军队、武警等方面重要事项的沟通、联络和协调。这类“领导小组”展现出了党和国家在应对突发事件时表现出的强大组织协调能力，成为协调解决经济社会发展过程中出现的问题所采用的一种便捷有效的治理选择。

三、“领导小组”是防范化解重大风险的重要机制

重大风险涉及政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境和党的建设等多个领域，仅仅依靠相应部门对风险进行防范和解决，显然不能适应深刻变化的外部环境和我国改革发展稳定面临的新情况、新问题、新挑战。所以，坚持党的领导就是在各个领域防范化解重大风险的指挥棒，以一级抓一级、层层抓落实的方式避免颠覆性错误的产生。

（一）防范关键领域的重大风险

防范化解重大风险在于对重大风险的提前预判以及在出现风险后能够迅速找准解决方式。出现在各个领域的重大风险往往各具特点，特别是在改革进程中往往会涉及各个领域，这就要求风险防范机制的建立在党的总体设计和统筹指挥下进行。正如习近平总书记指出：“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险的高招;既要打好防范和抵御风险的的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。” 〔8 〕“领导小组”机制无疑是一种解决重大风险问题，特别是综合性复杂问题的有效机制，覆盖国家和社会各个领域的“领导小组”机制是化解重大风险的众多高招之一，“领导小组”是打好抵御风险战略主动战的先头部队。

在保障政治安全方面，从中央设立的中央网络安全和信息化领导小组（现为中央网络安全和信息化委员会）、党的自身建设和思想建设的有关“领导小组”（如中央对外宣传工作领导小组、党的建设制度改革领导小组等），以及地方各省市设立的诸如意识形态工作领导小组、地方纪律检查体制改革专项小组等等都是在同级党委的领导下开展工作，并由党委领导人担任小组成员，党委主要负责人牵头，统筹具体工作。

在保持经济平稳发展、推进供给侧结构性改革、协调解决财政经济工作中重大问题、妥善应对经济领域可能出现的重大风险方面，成立较早、存在时间最长的中央财经工作领导小组（现为中央财经工作委员会），在应对和解决国民经济遇到的特殊困难、组织实施国民经济战略性调整、防范化解金融风险等重大关头发挥了重要作用。在中央和地方各级党委的领导下，通过“领导小组”组织协调开展工作，增强了国家在防范和应对处理财政经济、金融风险方面的预警能力和协调处置能力。

在维护社会稳定、防范社会领域重大风险方面，中央层面设有中央民主法制领域改革专项小组、中央社会体制改革领导小组、中央教育工作领导小组等，对全国性社会事务进行专门协调治理。地方有关教育、卫生、医疗、就业、食品安全等议事协调机构的设置更为广泛，许多是以临时性“领导小组”的形态出现，在主要工作完成后随即撤销，起到了防微杜渐、防患于未然的作用。

（二）避免颠覆性错误的产生

从“领导小组”的类型上看，随着“领导小组”类型的细化以及党政职能的科学划分，众多党内“领导小组”更多地开始以统筹和指导政策落实为主要职能而设立，更多着重于总体设计、安排部署、监督检查等方面工作。这类“领导小组”多由各级党委设立，横向上具有相同的组织结构和人员配备，纵向上呈现出中央到地方的层层对应。这种组织方式能够最大程度地统一思想和凝聚共识，保障党对各项工作的领导，提高执行力，避免颠覆性错误的发生。众多有关思想建设以及党的自身建设的“领导小组”有效地保障了这一职能的实现。例如，为了加强党的政治思想的社会化功效，中国共产党会定期开展政治思想学习教育实践活动，“领导小组”具体负责这项工作的组织开展。例如全国农村“三个代表”重要思想学习教育活动联席会议、中央保持共产党员先进性教育活动领导小组、中央深入学习实践科学发展观活动领导小组、中央党的群众路线教育实践活动领导小组等。这种纵向小组的设立，能够将党中央重要的理论成果和指导方针自上而下及时精准传递，普及到各级党委和广大党员，形成统一的思想认识和相同的价值理念，守住阵地，扩大教育成果。

与西方组织结构类似的弹性机构不同，我国的“领导小组”机制通过最大程度凝聚共识，能够有效防范社会价值和社会结构的碎片化风险。因此，从“领导小组”的组织结构来看，自上而下的同构组织模式除了能够保证政治过程的有效进行，更重要的是确保了政治过程中能够秉承一以贯之的价值准则，牢牢掌握意识形态的绝对领导权，使我国在面对多元文化冲击和信息化时代巨大挑战时能够具有更强的应对力，能够在严峻的意识形态话语格局中站稳脚跟，避免颠覆性错误的产生，使我国在走向社會主义现代化强国的道路上获得更强助力。

四、“领导小组”是体现科学决策和科学施政的重要机制

习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善。党的十八大以来，各个领域的全方位改革不断深化，党的执政能力显著加强，政府的行政水平日益提高。“领导小组”的决策模式已经转向了以广泛政治参与和调研实践为途径的“共识型决策”模式，形成了科学决策、科学施政的良性机制运行状态。

（一）保证了决策的科学性

以对国家和社会事务进行指导和部署为主要职能的党内“领导小组”作为决策议事协调机构，是我国“领导小组”机制中的指导决策机构。决策的有效性来源于决策的科学性。这些党内“领导小组”的决策方式，体现了新时代党政制度的决策特性，是推进治理体系建设和治理现代化的关键助力。随着中国特色社会主义民主政治的不断发展和完善，当今党内“领导小组”的共识型决策模式表现为通过广泛征求全党和广大人民群众意见建议，使决策具有深厚的群众基础，不断增强决策的民主性和科学性，通过党内外的广泛协商，增强社会各界包括各民主党派的认同度，这种决策模式不仅仅存在于“领导小组”内，也逐渐成为了党政重大决策所普遍采用的一种方式。

例如中央人才工作协调小组在制定《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》的过程中，以党的十七大提出的实施人才强国的总体要求为准则，在经过17次会议的不断讨论后，决定编制“人才规划”。然后在长达数月的时间里从机关部委、各级党委组织部、相关院校和科研机构抽调专家实施“人才规划”的编制。通过先后召开40多次会议，经过充分的论证分析、讨论研究之后完成初稿，并通过召开各类专题座谈会进行研讨。最后，“人才规划”在经过中央批准后，又公开向全社会广泛征求意见。在吸纳了专家学者特别是广大人民群众的意见和建议之后，《纲要》才正式出台，充分体现出了决策过程的严谨性和科学性。

（二）有利于决策的有效施行

“领导小组”的科学决策通过各级政府内的议事协调机构作为政策实施单元来加以实现。我国“领导小组”机制是一种从中央到地方、从党内到行政、从上到下有机结合的机制，具有从科学决策到科学施政的有效性特征，是世界范围内少有的兼具效率与科学的跨部门协作机制。众多作为政策落实的一线“领导小组”或议事协调机构，其有效性主要体现在小组内部成员决策共识的有效形成、小组工作目标的效率性转化两个方面。

第一，“领导小组”内部成员能够有效形成决策共识。简单来说，依赖于地方“领导小组”中的动员机制，即“领导小组”组长通过地方行政领导以及“领导小组”组长能够利用双重“领导身份” 〔9 〕109，统一小组成员所在单位的碎片化的决策，来加强决策环节的统一性。这也是我国现行政治体制下中央决策实施过程中经常采用的方式，这种方式有效调节了权威体制与有效治理之间的关系 〔10 〕22。

第二，“领导小组”工作目标的效率性转化提升了工作目标的完成质量。在国家治理实践中，下级为完成上级下达的任务，往往将目标任务进行数量化的分解，以及建立具有物质奖惩的评价机制。这种治理方式主要发生于我国政府的“块块关系”中，因为政府拥有对财政、组织资源最直接的控制权力。形象地讲，就是下级成立相关“领导小组”来承担上级安排的任务，通过“领导小组”机制将任务目标进行分解，交由“领导小组”内的成员分担，组长利用自身的政治权威动员组员参与工作，形成与任务相配套的评价体系，并予以激励。

充分认识和正确评价“领导小组”这一中國特色国家治理方式的地位和作用，对于正在推进的深化改革、依法治国，都是不应当绕开的一个重大题目。当前在实践中有一种认识，认为“领导小组”一类的机构设置应当是改革的对象。我们认为，这种认识是错误的，也是十分有害的。“领导小组”治理方式不但在历史上发挥了重要作用，在当前和今后中国特色社会主义现代化建设的过程中，这种方式仍然是不可缺少的，非但不是改革的对象，反而应是推进依法治国的轻骑兵、突击队。之所以作出这一判定，是因为实践已经证明，坚持“领导小组”这一中国特色治理方式是践行习近平新时代中国特色社会主义思想的重要路径。同时，也应当看到，“领导小组”治理方式，是从当代中国特殊的国情出发，大力推进法治化进程中不可多得的重要手段。当然，随着依法治国实践的不断深化，领导小组治理方式也将逐步纳入法治的轨道。

总之，从制度逻辑上看，“领导小组”延续了党的组织传统，体现了归口管理体制和民主集中制的有效结合;从组织效能上看，“领导小组”提高了执政党对于国家事务与经济社会事务的治理能力，在优化资源配置、协调部门联动、解决重大问题上展现出了高超的执政水准。作为中国特色社会主义优势机制的“领导小组”，为建设社会主义现代化强国提供了有效的制度支撑，推动了国家治理体系和治理能力的进一步提升。同时要注意，制度的设计也要具有可操作性，若把制度设计得纷繁复杂，甚至连专业人士都难以明白，那么这样“高深”的学问实际上只能成为少数人的“私产”，根本不可能运用到实践中 〔11〕。习近平总书记指出：“不管建立和完善什么制度都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。” 〔12 〕379可以预见，随着“领导小组”机制的不断完善，党领导下的中国特色社会主义的伟大实践进程也必将更加有序和精彩。

参考文献：

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