权力属性视角下容错的依据与限度

〔关键词〕 容错依据，容错限度，权力属性

〔中图分类号〕D035    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2019）02-0029-06

全面深化改革、全面从严治党分别从不同角度强调了权力运行失误的可能性和容忍失误的必要性，以至于容错问题渐成研究热点。但理论和实践的热点问题，并不代表其在理论上已经成熟和完备。立足不同的角度，容错具有不同的依据，自然也有不同的限度。现有研究成果中既有实务部门在丰富实践基础上的经验总结，也有学术界基于法学、政治学等学科的学理分析，或从文本比较和传统文化中寻找的理论依据。总体而言，对容错的经验总结仍不足以应对多样复杂的权力运行，其学理分析也远非全方位、多层次可言，甚至还与实务部门的现实需求和积极探索形成了反差鲜明的理论缄默，自然难以为容错的理念引导和制度设计提供相应的理论支撑，因为没有对“为何容”的彻底追问，“如何容”的问题也难有可行方案，更遑论在制度化中实现容错的目的。为此，本文拟从权力属性的视角探究容错的依据与限度，尝试为容错的理论研究提供一种简单合理的分析思路，为其制度设计提供一种更具适应性的学理支撑。

一、权力属性对权力运行的规定

作为一种永恒的社会现象，权力反映了不同时期的社会关系，推动着人类的发展进程，以至于“臣服于权力是人最早和最为正式的生活经验”，甚至“对权力的渴望，是人性的基本表达” 〔1 〕3，218。然而，在整个人类思想史上，权力又是一个含义非常模糊的概念，几乎一切关于权力的论述都停留在对权力的外在性描述。因此，着眼于更好的解释力和说服力，权力分析自然有必要转换思维，从其属性的视角正本清源，为深化权力研究提供理论借鉴。在形而上的意义上，权力具有整合功能和协调功能。一方面，人的社会属性要求权力具有化分散为集中的整合功能。实践中的个体只有从属于特定的共同体，才能显著消除其生存的不确定性，进而在发展中推动人类社会从氏族、部落逐步走向民族、国家乃至全球，自身也在不断提升的确定性中获得更大的发展空间。就此意义而言，“没有权力，便不可能存在任何家庭、市民社会、种族、整个人类” 〔2 〕255。另一方面，人的主体诉求要求权力具有兼顾个性需求的协调功能。对共同体而言，不同时空中同质异量的整合功能虽为必要，却非充分，因为仅有整合功能，共同体只能静态存在，甚至会在时过境迁中丧失活力。换言之，仅整合功能仍无法全面满足个体加入共同体的个性需求，共同体的存续机制和实践意义也难以得到强化，进而要求协调功能始终伴随人类社会。从前国家时代全员参与解决分歧，到政治力量极端分化的奴隶社会对奴隶最低限度的生存保障，再到后世国家公民拥有越来越多的权利，权力的协调功能显然不只是一种劝慰乃至欺骗的统治策略，更是一种保障社会平稳发展的政治共识和调节机制，以至于任何条件下权力都要“执行由一切社会的性质产生的各种公共事务” 〔3 〕560。由此可见，无论在人类社会之初，还是在当下基础上的继续发展，权力的双重功能皆不可或缺。当人们纠结于“我们究竟是要一个强大到足以威胁其人民自由的政府还是一个弱小到不能維持和保护人民自由的政府” 〔4 〕中译本序，显然是在经验和教训中呼唤双重功能的同时在场与现实平衡，以推动个体的真正社会化，实现其有限生命的社会价值。由此也说明，权力之于个体并不只是一种外在的异己力量，也是生命价值的重要保障乃至现实前提，因而不只是一种强制与束缚，也是一种保护与自由。

上述分析表明，权力的整合功能催生了规模各异的共同体，也使得个体随着时空转换，始终置身其中。就此意义而言，“人即使不像亚里士多德所说的那样，天生是政治动物，无论如何也天生是社会动物” 〔5 〕4，因为在前国家时代，个体虽无政治身份，却始终离不开原始共同体的庇护，即使在后国家时代，个体仍要存在于“自由人的联合体”，更不用说他们对国家的现实依赖。也正是在此意义上，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和” 〔6 〕135。这样，本质上作为一种社会关系的权力通过其网络化机制，将所有个体都纳入到共同体之中，个体也因此具有与他人交往、融入集体的社会属性，并在日益广泛和真实的社会属性中获得更广阔、更确定的发展空间。与此相对应，共同体的资源和力量通常与其成员数量成正比，自然也不会排斥其他力量的继续加入和具有相应能力的个体执掌权力，进而使得权力日益表现出开放、包容的社会性。当然，共同体规模的扩大通常也意味着个体自主权的弱化，但需求多样化的个体仍主动加入或被动融入，并相对稳定地留居于共同体内，显然有其价值认同或利益期待，并在与其他成员的交往中形成社会共识和公共利益，进而体现出权力的公共性。否则，个体必然逃离共同体，即使难遂心愿，也会以消极的方式置身其中，甚至传播和扩大共同体的离心倾向。虽说历史上不乏公共性严重匮乏的权力，但最终无不逊位于更具公共性的权力，并为公共性的继续提升铺平道路，进而激发人们对更大发展空间和更高发展阶段的向往，以至于公共性成为权力合法性的根本准则，成为权力与公共权力相互通约的道义基础。由此可见，权力日益增长的社会性只有对应着同步增长的公共性，才能“完整体现共同体的形成与发展机制，实现利益稳定性与道德完美性的统一，进而合力提升权力与人类社会的互动关系” 〔7 〕。由此聚焦政治生活，“为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量。这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序的范围以内” 〔8 〕189，显然是在强调不同时空中的权力要在发展中设法保持社会性与公共性的统一和平衡。

由此可见，权力的社会性作为基础性属性，既为公共性奠定了基础，又为其规定了发展方向;权力的公共性作为发展性属性，既是对社会性的提升，又是对其成果的巩固和发展。两者在相辅相成和动态平衡中共同影响着权力运行。就权力的社会性而言，其规定的开放性必然赋予所有符合条件的个体平等进入共同体、均等执掌权力的权利，否则，抗争乃至冲突必然掣肘权力运行并会常态化，甚至导致权力失败乃至共同体的瓦解。从政治生活面世之初权力系统的绝对封闭，到反复抗争下的相对开放，再到之后日益明显的持续开放，明显对应着个体愈发平等参与权力运行的权利和权力社会性的不断提升，也意味着权力公共性的持续增长，因为在共同体不断开放的背景下，权力私利化乃至私有化的冲动必然受到更多力量的抵制，公共利益自然渐有保障。就权力的公共性而言，原始共同体就因其真实的平等、开放而形成真正的公共权力，即使在“离开古代氏族社会的纯朴道德高峰的堕落” 〔9 〕110之时，权力主体也不能无视权力客体最基本的生存保障。而在权力客体的反复抗争和精准打击下，权力主体也逐渐在思想认知和制度供给上重视权力的公共性，而且还在公共性的逐渐彰显中策略性地提升权力的合法性，因为他们始终要努力证明其为权力的创造者、分享者而非垄断者，更是公共性的代表者、捍卫者而非破坏者。受此发展趋势的鼓舞，一旦权力客体感受到公共性衰减或停滞，便会以质疑、批判乃至抗争的方式纠正或抵制权力运行，进而以离心力加剧、社会性衰减乃至共同体瓦解的严重后果警示着权力主体，直至最终在新的共同体中重塑公共性理念。所以，“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力” 〔9 〕132，不仅以历史事实明确了国家的本质，而且强调了国家权力“和人民大众分离”而不完全背离的社会性与公共性，进而明确了权力运行在形式与内容、过程和目标上的基本规定。

然而，随着权力的社会性与公共性广受认同，一个相对微观的问题便在不经意之中走进现实，即权力属性在壮大共同体的力量、丰富其道德内涵的同时，也增加了利益诉求的多样性、利益把握的复杂性和利益协调的艰巨性，进而使得权力运行面临着更大的不确定性和更多的失误可能，自然也要赋予其相应的容错空间。

二、权力属性视角下的容错依据

随着研究从计算机领域拓展到其他工科领域，再外溢至社会科学领域，容错泛指容忍或容纳错误而不中断运行。在社会科学领域，关于容错的既有研究成果多从认识论的角度出发，将其归因为外部世界的复杂性和主体能力的有限性，同时也批判了“全知神话”对宽容精神的制约，因为“全知神话”滋长了对理性的执迷和人类的狂妄，进而使人类陷入了最大的“无知”，“即对自己‘无知的无知，正是这种无知，使宽容因此而厄运难逃” 〔10 〕。这样，主客观的巨大反差必然要求人们在本体论上放弃传统的“实体论哲学”，反对用僵死的“同一性”来代替世界丰富的“差异性”，用一种绝对的“善”的标准来裁剪现实，在人性认知上拒斥人“成神似的自恋”，承认凡人皆有的“凡俗性”“有限性”和“矛盾性” 〔10 〕，进而要求人们接受认知过程和认知结果的易错性。而上述分析表明，主要由非人为因素造成的容错依据也可以从权力属性的视角进行形而上的学理透视。

一方面，权力不断增长的社会性决定了失误的可能性和容错的必要性。随着生产力发展和社会进步，共同体在规模和多样性方面的不断增长有其必然性，自然也意味着相应的权力运行风险。在规模层面上，随着个体数量的增加，权力的社会性逐渐提升，但也同时意味着相应的封闭化和集权化倾向。然而，海量且能动的个体并不完全等同于其他权力资源，他们并不会因为融入共同体而丧失或放弃自身诉求，却常从不同渠道发挥各自影响，对权力提出更多要求，自然会增加权力主体全面了解众多诉求的难度和权力运行失误的可能。而在多样性层面上，规模巨大的共同体并不是由一个同一、均质的主体构成，其中始终不乏各种大小不一、功能各异的次级共同体和数量更多的个体，这在总体上增加共同体资源和力量的同时，也增加了利益协调的难度，因为他们在分享前者利好的同时，也不同程度地承受着前者的强制性和异己性，进而导致他们设法逃避或转移这种压力，以其微观而现实的社会性遮蔽或化解前者宏观却仅可能的社会性，结果必然制约权力主体对共同体的把握和权力运行的精准性，增加权力运行的失误风险，即使权力主体的定期遴选或轮番为治也只能改变失误的大小，却难有消除失误的可能。因此，我们就不得不接受以下事实：“即使有高度的智慧与良好的心愿，立法与行政官员也不能免于不犯一点错误。任务的复杂、必须判断的问题为数之多、利害不同的各方所施加的压力，使公职人员在进行工作时必然要出错，任何人处于这种情况也都是一样难免出错的” 〔11 〕178 。

另一方面，权力不断彰显的公共性也解释了失误的可能性和容错的必要性。建立在社会性基础上的公共性赋予权力任何时候都不能完全舍弃的公共色彩和道义基础，也坚定了人们对公共性的无限期待和不懈追求。然而，共同体规模扩张的诸多优势并不意味着同步增长的社会共识以及在此基础上的公共利益，却几乎同步加剧了社会共识的形成难度乃至萎缩倾向。然而，现实问题的紧迫性并不会允许社会共识的延迟形成，或因无共识而终止权力运行，不得不知难而进的权力主体自然难以避免失误。也正是在此意义上，“众口难调”不仅意味着社会共識的形成难度和公共利益的实现难度，而且也相应地决定了权力运行的风险。如果说在规模扩张层面导致的失误还有明显的客观性，那么在多样性层面上的主观因素则进一步增加了权力运行的失误风险。无论个人还是共同体都难以消除以自我为中心的倾向，自然也会竞相表达自身诉求，甚至放大自身利益及其被纳入公共利益的正当性，结果必然排斥其他差异性诉求，否认后者的正当性，或者是抵制异己的公共利益，以致即使在权力网络中感应到自身诉求的非理性，也不会轻易放弃或改变，由此导致的权力迟缓应对或低效运行，必然延缓或阻碍公共利益的实现。而分歧频仍、共识匮乏的现实也反复证明，权力失败之处无一不是公共利益无法落实的地区或领域。虽然遴选产生的权力主体也难辞其咎，但也不应承担全部责任，毕竟他们并不具有全知全能的智慧，当然也不具有彻底化解这一制约的能力，再多的自主权也只有减少失误而无消除失误的可能。而在一些毫无经验可循的改革创新领域，人们“往往当正确的东西碰到鼻子尖的时候还没有得到它” 〔12 〕499，失误的风险更是会显著增加。

上述分析表明，容错的直接原因在于实践层面始终存在“怕而不为”的现象，其间接原因在于客观世界的复杂性和认识能力的有限性，其深层原因则在于权力的社会性与公共性导致的非人为因素。而这也恰恰印证了学界对理性的谨慎态度和容错的非人为因素：“人之理性既不能预见未来，亦不可能经由审慎思考而型构出理性自身的未来。人的理性发展在于不断发现既有的错误” 〔13 〕44。为此，前人不但承认“人非圣贤，孰能无过”，而且也一再强调要“忘其前愆，取其后效”，甚至认为“作官公罪不可无，私罪不可有”。这样，鉴于失误之于权力运行的内生性，更有学者建议将权力权利化，即在改革创新领域，不应一味地强调权力的外在性和被动性，而应凸显权力运行的内在性，赋予权力主体适当的自主性，以便为权力运行提供必要的自主空间和容错机制 〔14  〕。因此，容错就有必要作为一种常态的心理预期，从实践层面的应对之策上升为一种制度设计乃至伦理规范，为改革创新者提供“定心丸”，为权力的常态运行提供相应的制度保障和社会氛围。只有这样，我们才会在承认容错依据的基础上设法把握容错限度，而不会因失误而怀疑权力主体的能力或动机，更不会剥夺其权力或终止权力运行，因为“压制公共行政人员的直觉或本能，可能会伤害他为公共服务的热情和能力” 〔15 〕154。

三、权力属性视角下的容错限度

从理论层面分析容错依据，进而从体制内层面提供容错的制度保障，从体制外层面营造容错的社会氛围，最终都是为了给改革创新的权力主体撑腰鼓劲，使其想干事、能干事、干成事。但是，客观上权力运行难免失误，并不意味着权力主体可以不作任何避免失误或解决问题的努力，更不意味着他们可以在容错的借口下行违纪违法之实。换而言之，容错仍要求权力主体设法避免或及时补救，任何放任失误甚至借机假公济私的行为不仅违背容错的初衷，而且要承担相应的责任。这样，容错不仅不能乱容或错容，而且要探索出少错乃至不错的保障机制，因而不应成为特定权力运行的长期现象或主流基调，更不能成为违法违纪的“挡箭牌”。进而言之，只有明确合理的容错限度，才能有效消除那些“怕而不为”的心理，鞭策更多“为官不为”的现象，同时精准打击“为官乱为”的顽固冲动。

立足权力的社会性，任何一种权力都运行于相应的共同体之中，也就内含着伦理和制度的规定。从伦理上讲，权力的社会性说明所有成员都是共同体的现实组成，都有其存在价值和发展空间，权力主体自然应以积极乃至欣赏的态度对待他们，进而以开放的态度借鉴和吸收其正当诉求与合理建议。就制度而言，从国家层面的战略决策，到常规的办事流程，都有较为完备且不断完善的程序规定，并要求权力主体予以严格遵循 〔16 〕。这些规定既是权力社会性的必然结果及其继续发展的现实基础，也是对背离权力社會性的主动防范，对权力运行的封闭性以及封闭化企图自然也有相应的制约作用。为此，“三个区分开来”就明确宽容了“推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误”“上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误”和“为推动改革的无意过失”，因为这些改革创新领域并无明确、成熟的制度规定，只能以社会性为底线，要求权力运行原则性遵循上述伦理要求，以保证其必要的自主空间。与上述三种情形相对应，“明知故犯的违纪违法行为”“上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为”和“为谋取私利的违纪违法行为”则被明令禁止，因为在已有成熟制度的领域中，这些行为不仅严重背离了上述伦理要求，而且还破坏或规避了已有的制度规定，摆脱了权力社会性的约束，背后也必然存在不可告人的目的。当然，面对上述原则性要求，权力主体既要有容错限度的底线意识，又要有远离底线的高远追求，否则，这一底线仍会有频繁失守的危险。同样，这一规定也必然要求其他力量通过规范的监督和问责影响权力运行，引导权力主体远离底线、追求高标，防止权力运行的封闭化冲动，否则，仅凭外在的伦理说教、制度规定和权力主体的角色自觉，权力的社会性只能是一种理论倡导和机械存在，仍然缺少内生的生命力和持续提升的机制。

立足权力的公共性，共同体之于个体的意义已不局限于个体的生存保障，更在于个体能够在其中实现超越性的社会价值，以至于这一价值已成为个体的真切感受和普遍追求，成为人类持续发展的生命之源及其追求类本质的文化基因。由此也说明，有限生命之所以具有永恒性，就在于其在共同体中被承认的独特价值，并在社会发展中日益凸显。这样，权力功能允许特定个体执掌权力，但并不赋予其权力私利化乃至私有化的特权，即使容错也得着眼于公共利益而非损公肥私或寅吃卯粮，进而要求所有权力主体始终“心中有民”，并从伦理和制度层面将其权责落实为公共利益。在伦理层面，权力的公共性一旦缺失或掺假，公共利益或个体的合法利益难免受损，作为制度化身的权力主体不仅要遭受伦理拷问，而且必然损害个体对共同体的信任，甚至侵蚀共同体的合法性。而在制度层面，几乎所有共同体都会宣示民意的首要地位和终极价值，并在各种制度设计中作出保障公共性的规定，在制约和监督权力中维护和提升权力的公共性。由此联系“三个区分开来”，其中就有通过宽容工作或决策程序的不足，落实急需的公共性诉求，也有通过容忍一心为公的无意过失，消除权力主体的心理负担，更有通过鼓励探索性试验，拓展更大更可持续的公共利益，最终都是为了防止改革创新中的“领头羊”沦为工作失误的“替罪羊”，而明知故犯、令行不止和谋取私利的行为则是对公共性的蓄意背离，自然也属于严加防范和严厉打击的违纪违法行为。因此，对于权力主体而言，即使在容错机制上有相应的制度保障和宽松环境，自身也应当明白，“行政人应当是一个纯洁的统一整体，社会整体的公共利益是他至高无上的追求，一切属于他个人的愿望和要求，都是在他无条件服务于公共利益的严格自律中实现的” 〔17 〕291。基于这样的底线规定，权力主体既要设法守住公共性的底线，又应设法超越职业主义者的陈规而迈向道德英雄的境界，即使在难度空前的改革创新中也不应无视这样的规定，更要对始终在场的权力批判保持足够的敏感，以规范权力运行，持续提升权力的公共性。当然，坚守并提升公共性也离不开全社会的激浊扬清，即全民对权力主体不应简单地诉诸道德期待，而应通过自身的公共精神与在此基础上的道义性监督和及时问责反衬权力主体的狭隘企图，减少权力运行的非公共空间，持续倒逼权力主体的公共性担当，以确保公共利益的实现。

立足形式与内容的关系，权力的社会性构成了容错的形式底线，即权力运行应始终遵循相应的程序规定，以不断提升的开放性确保其他力量的持续参与，任何形式的封闭性或封闭化企图所造成的错误都是对容错限度的突破和对公共性的侵蚀，都要受到相应的追究。与此相对应，权力的公共性则构成了容错的内容底线，即权力主体再大的职权也不能背离对公共利益的追求，所有以权谋私的行为必然要违背相应的程序规定，自然要承担相应的伦理责任、行政责任乃至法律责任。而立足过程与目标的关系，权力的社会性则构成了容错的过程底线，即权力运行过程的开放性不仅使其他力量参与权力运行成为可能，而且也因此降低了掺假和谋私的可能，从而确保了作为目标的公共性诉求。这也意味着，一旦权力社会性的底线不保，其公共性的目标自然难有实现的可能。而权力的公共性作为容错的目标底线，必然排除各种有违公共性的权力运行，自然也要求各方力量在权力运行中加大制约和监督力度，确保其始终坚持公共性的追求。否则，由于目标底线的模糊或缺失，其过程自然也就毫无方向可言，目的化而非手段化的容错必将无异于包庇乃至纵容失误。这样，形式底线与内容底线、过程底线与目标底线的相互作用和有机统一就筑牢了容错的底线，强化了容错限度的警示作用，也明确了权力运行的努力方向。

四、容错需要相关机制的配合

上述分析表明，容错的依据在于客观上理性也有不逮之处，即使主观努力也难以及时消除这一不足，而容错的限度则强调了理性在实践过程中的主流价值及其超越非理性、不断完善自身的行为底线与努力方向。但是，“可以容许的失误也是失误。有失误就可能引发风险，包括政治、经济、社会、道德等风险。” 〔18 〕这样，基于权力属性的分析自然合乎逻辑地要求处理好容错与自律、监督、问责的关系。只有当容错与权力主体的自律、其他力量的监督和问责共同在场、相互配合，权力主体才能得到内外皆修的全面提升，权力才能运行于日益完善的政治生态之中，权力的社会性与公共性才能得到不断保障和提升。

就容错与自律的关系而言，容错的价值在于：权力主体之外的其他力量立足权力运行的不确定性，宽容改革创新过程中的失误，以保护和激发其想干事、能干事、干成事的积极性和创造性。显然，这种成熟因而令人欣慰的制度安排和社会氛围也同样要求权力主体作出相应表现，唯此容错才值得存续和制度化，其价值才可能成为社会共识。“好的领导不在于不犯错误，而在于认真对待错误” 〔19 〕20。对于权力主体而言，容错的依据和限度并不意味着他们只需满足底线标准或始终游走在失误的边缘，而是要求他们始终以社会性与公共性的标准严格自律、及时纠偏，因为唯有自省内生而非外在强加的责任意识才能促使权力主体在慎初慎微中保持一心为公的境界，进而以“民之所好好之，民之所恶恶之”的担当维护和提升权力的社会性与公共性，实现容错的初衷。

就容错与监督的关系而言，容错能够为权力主体提供更大的自主空间与回旋余地，但如果没有外在力量的持续监督，其自律的动机和效果也会大打折扣，原本客观上难以避免的失误也会泛滥为主观上的明知故犯。因此，心存社会性与公共性的权力主体自然应当主动接受监督，借助他律提升其自律能力，确保苗头性、倾向性问题能尽早被发现，失误能及时得到补救。同样，对监督主体而言，容错并不是对权力主体的纵容或包庇，而是和监督一样，旨在维护和提升权力的社会性与公共性，因而应当以自身规范的监督行为，及时表达关切，优化容错路径，落实容错目的。其间，监督主体尤其应当不断检视自身诉求的正当性，确保权力运行的合理空间，进而超越功利性监督，以各自担当努力实施道义性监督，在激浊扬清中规范权力运行，优化权力生态，不断彰显权力的社会性与公共性。

就容错与问责的关系而言，“容错机制不是简单地宽容错误，它还隐含着少犯错误、纠正错误的功能” 〔20 〕。显然，容错同时的纠错也不能简单依靠权力主体的自律，容错限度一旦失守，仍需及时启动相应的问责机制，确保有错必纠、有过必改。由此可见，如果说容错是通过事前的引导和保障，从积极层面规范权力运行，提高权力运行的效能，问责显然是通过事后的纠错和规范，从消极的角度平衡权力主体的权责，维护权力运行的效能  〔21 〕。这样，相对于容错的激励机制而言，问责无疑具有明显的纠偏作用和更为普遍的警示作用，因而不能一味依赖权力主体的职业自觉或体制外的舆论谴责，而应直接诉诸于体制内的制度刚性。只有当问责成为高悬在权力主体头上的一把利剑，容错的底线才不至于频繁失守，权力的社会性与公共性才能得到切实维护和持续提升。

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