北京市养老驿站的政策演变及发展趋势分析

周佳佳 康越

(北京化工大学文法学院，北京100029)

一、引言

我国自1999年进入人口老龄化社会之后，人口老龄化程度不断加深。根据国家统计局发布的数据，截至2017年底，我国60岁及以上老年人口达到2.41亿人，占总人口的17.3%①参见：中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2018-02-18].www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.。预计到2050年前后，我国老年人口数量将达到峰值4.87亿，占总人口的34.9%②参见：2050年，我国老年人口数将达到峰值4.87亿[EB/OL].[2018-04-25].https://www.sohu.com/a/229442921_550962.。北京市作为我国首都，其老龄化状况更加严重。截至2017年底，北京市60岁及以上户籍老年人口约333.3万人，占户籍总人口的24.5%，户籍人口老龄化程度居全国第二位③参见：北京：60岁及以上老年人占户籍人口约1/4[EB/OL].[2018-10-15].http://k.sina.com.cn/article_2810373291_a782e4ab02000tsat.html.。我国的人口老龄化是在“未富先老”、社会保障制度不完善的情况下发生的，解决人口老龄化带来的巨大的养老需求刻不容缓。在中国的传统文化中，家庭养老是主要的养老方式，子女在为老年人提供经济保障和照护服务等家庭支持方面发挥着重要作用［1］，但随着经济的发展和社会的变迁，家庭规模缩小、劳动力流动性增强等因素破坏了传统的家庭养老模式［2］，与此同时，机构养老也存在床位不足、费用较高等问题，难以满足老人的养老需求。因此，以社区为依托的社区居家养老服务供给成为解决我国养老问题的必然选择。

为了应对人口老龄化带来的巨大挑战，切实维护老年人的合法权益，给老年人提供一个健康、舒适、幸福的晚年生活，使老人在社区和自己的家中就能够享受到必需的养老服务，北京市从2016年开始，按照“政府无偿提供设施、运营商低偿运营”④参见：北京市将有300多个养老驿站投入运营超7成为连锁运营[EB/OL].[2017-07-13].http://www.bjnews.com.cn/news/2017/07/13/450313.html.的思路，在社区层面开展了社区养老服务驿站（以下简称养老驿站）建设。养老驿站是指充分利用社区资源，为有需求的老年人提供日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉等居家养老服务的机构。北京市对建设养老驿站高度重视，多次出台相关政策对养老驿站的建设工作进行规划和指导。为了深入了解北京市养老驿站的政策演变，并在此基础上预测未来养老驿站政策的发展趋势，本文从时间节点上对北京市出台的社区养老服务驿站相关政策进行梳理，总结其演变趋势及特点，并在此基础上提出下一阶段关于养老驿站的政策展望，为推进北京市养老驿站的可持续发展提供政策参考。

二、北京市养老驿站政策演变历程

根据养老驿站建成的数量、覆盖范围以及出台的相关政策的数量，可以把北京市养老驿站的建设分为三个阶段：孵化阶段、试点阶段和全面推广阶段。针对每个阶段的特点和需求，北京市民政局和发改委等多个部门均出台了相关配套政策（见表1）。

（一）养老驿站孵化阶段（2008年-2015年）

政策是政府对社会问题的积极回应，不同阶段解决的问题也有所不同［3］。北京市早在1990年已经进入老龄社会，并且老龄化程度高于全国水平。为了应对人口老龄化带来的严峻挑战，在2008年，北京市就提出了“9064”养老服务新模式这一设想，即90%的老年人在社会化服务的协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老［4］。

2015年，北京市第十四届人民代表大会第3次会议颁布的《北京市居家养老服务条例》通过立法规范政府、社会、市场在居家养老服务方面的责任，目的就是在家庭成员依法承担赡养义务的基础上，解决大多数依靠家庭养老的老年人在用餐、家政、就医等方面存在的困难和问题，满足老人的社会化服务需求，推进北京市居家养老服务体系的建设①参见：北京市人民政府.关于《北京市居家养老服务条例》实施情况的报告[EB/OL].[2016-05-09].www.bjrd.gov.cn/zdgz/zyfb/bg/201605/t20160509_162950.html.。同年11月出台的《北京市养老服务设施专项规划》再次以计划的形式明确了“9064”养老服务目标，并提出要调动和利用各种资源，加大社区养老设施的建设，为居家老人提供生活照料、医疗、护理、康复、健康养生与精神慰藉等五大类综合持续照顾服务②参见：北京市民政局.北京市养老服务设施专项规划[EB/OL].[2015-11-25].http://www.yanglaocn.com/shtml/20151125/144845168761156.html.。

北京市各级政府充分意识到北京老龄化形势的严峻性和发展养老服务事业的紧迫性，这些条例、规划政策的出台，为社区养老服务驿站的产生奠定了基础，提供了良好的发展环境，为解决老年人居家养老的服务保障问题、推进居家养老服务体系建设指明了发展方向。

表1 北京市出台的与养老驿站相关的政策

（二）养老驿站试点阶段（2016年）

为了进一步推动居家养老服务建设，解决养老服务“最后一公里”的问题，2016年5月14日北京市老龄工作委员会印发了 《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》的通知，标志着北京市养老驿站建设工作的开始。该意见定位了养老驿站的六大基本功能，并要求各区政府要将养老驿站建设任务作为“十三五”时期养老服务的重点工作。2016年养老驿站的建设主要在城六区（即东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区）进行试点，政府也会给出一些优惠措施和扶助支持③参见：北京市民政局.北京市老龄工作委员会印发《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》的通知[EB/OL].[2016-05-18].www.bjmzj.gov.cn/news/root/llgz/2016-05/118307.shtml?NODE_ID=root.，这是北京市首次从政策层面上明确提出要加快建设社区养老服务驿站，使老年人不离开社区就能够享受方便快捷的养老服务供给，对北京市社区养老服务驿站的发展具有十分重要的意义。而《关于贯彻实施〈关于开展社区养老服务驿站建设的意见〉的通知》的发布则对养老驿站前期建设和发展起到了指导性作用，它不仅对养老驿站的评审工作、引导资金的使用以及驿站的名称、功能和标识等作出了相关规定，而且还指出将工作重点放在探索研究场所无偿提供机制以及如何实现品牌连锁运营、可持续运营和切实解决市民居家养老难题上①参见：北京市政府信息公开专栏.北京市老龄工作委员会办公室关于贯彻实施《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》的通知[EB/OL].[2016-07-26].zfxxgk.beijing.gov.cn/110009/llgz22/2016-07/26/content_722062.shtml.，这为做好2016年城六区社区养老服务驿站试点建设工作提供了有力的抓手。

建立养老驿站之后，最重要的工作就是如何进一步规范养老驿站建设和服务管理，《社区养老服务驿站设施设计和服务标准（试行）》的出台很好地解决了这一问题。《社区养老服务驿站设施设计和服务标准（试行）》对养老驿站的设施设计标准、环境要求、服务管理标准、收费标准作出了详细的规定，有利于养老驿站的标准化建设②参见：北京市民政局.北京市民政局关于印发《社区养老服务驿站设施设计和服务标准（试行）》的通知[EB/OL].[2016-10-08].www.bjmzj.gov.cn/news/root/gfxwj_shflsy/2016-10/120475.shtml.。从提出建设驿站到贯彻实施再到驿站的设施设计和服务标准的制定，短短一年的时间内，北京市连续颁布了三项关于养老驿站的政策，可见北京市对于养老驿站建设的重视，这些举措为养老驿站的初期发展提供了良好的政策支持和发展依据。

（三）养老驿站全面推广阶段（2017年-2020年）

随着养老驿站建设的成效凸显，推进养老驿站的合理布局和整体发展显得尤为重要。2017年4月，北京市民政局、市老龄委联合制定了《北京市社区养老服务驿站建设规划（2016年-2020年）》，明确指出要按照统筹兼顾、突出重点、因地制宜的原则，到2020年全市计划建设社区养老服务驿站总数1000个，其中城市社区建设542个，农村地区建设458个。到2020年实现养老驿站布局科学、城乡全覆盖、品牌化、连锁化可持续发展的目标，促进各区基本形成功能有别、层次分明的四级养老服务体系③参见：北京市民政局.北京市老龄工作委员会办公室关于印发《北京市社区养老服务驿站建设规划（2016年-2020年）》的通知[EB/OL].[2017-04-26].www.bjmzj.gov.cn/news/root/ghjh/2017-04/122318.shtml.。根据养老驿站建设规划，除了要在城市社区建立养老驿站，农村社区也要建设养老驿站。2017年10月，北京市民政局和老龄委发布的 《关于做好农村幸福晚年驿站建设工作的通知》对农村幸福晚年驿站的功能定位、规划建设、建设扶持、工作要求等作出了明确规定，可以加快农村幸福晚年驿站的建设进程，进一步健全农村养老服务体系④参见：中国政府网.关于做好农村幸福晚年驿站建设工作的通知[EB/OL].[2017-11-06].http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/06/content_5237 571.htm.。

作为社区居家养老服务的提供者，如何整合各方力量，推动养老驿站的可持续运营显得尤为重要。为进一步鼓励和引导社会力量投资兴办社区养老服务驿站，促进社区养老服务驿站可持续运营，2018年5月16日，北京市民政局、市发改委、市财政局、市人社局、市老龄委联合制定了《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》，该办法明确了养老驿站的运营扶持措施包括服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴和运维支持，并对各补贴的比例和具体补贴办法作出了详细的规定⑤参见：北京市民政局.北京市民政局北京市发展和改革委员会北京市财政局北京市人力资源和社会保障局北京市老龄工作委员会办公室关于印发《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》的通知[EB/OL].[2018-06-06].http://www.bjmzj.gov.cn/news/root/gfxwj_shflsy/2018-06/127091.shtml.。

三、北京市养老驿站政策演变趋势及特点

（一）政策内容逐渐细化：从整体规划到具体政策

北京市从2015年颁布《北京市居家养老服务条例》和《北京市养老服务设施专项规划》到2016年印发《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》，首次从政策层面提出北京市要加强社区养老服务驿站建设，并于同年7月和9月分别发布了《关于贯彻实施〈关于开展社区养老服务驿站建设的意见〉的通知》和 《社区养老服务驿站设施设计和服务标准 （试行）》；再到2017年北京市民政局、市老龄委联合制定了《北京市社区养老服务驿站建设规划（2016年-2020年）》和《关于做好农村幸福晚年驿站建设工作的通知》，并于2018年5月制定出《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》。从整体的居家养老服务条例到建设养老驿站，从养老驿站建设的整体规划到农村幸福晚年驿站建设和养老驿站运营扶持办法，北京市养老驿站相关政策内容经历了一个从整体规划到政策内容不断丰富并逐渐细化的过程，形成了从整体规划到有针对性的具体政策的转变。

（二）政策主体呈多元化：由单一主体到多元协同

养老驿站孵化阶段（2008年-2015年）政策的主要发布主体有北京市人大、市民政局、市规划委，养老驿站试点阶段（2016年）政策的制定机构是市民政局和市老龄委，养老驿站全面推广阶段（2017年-2020年）政策的发布机构有市民政局、市发改委、市财政局、市人社局、市老龄委，其中北京市民政局是政策制定的核心部门。总体来看，政策主体呈现多元化、协同化趋势。从孵化阶段相对单一的政策发布主体扩展到由市民政局、市发改委、市财政局、市人社局、市老龄委等几个部门独立或联合颁布养老驿站政策。除了市民政局和市老龄委这两个主要部门之外，市发改委、市人社局、市财政局等部门在养老驿站相关政策的制定过程中也日益活跃，政策协同性不断增强，政策主体的多元化对养老驿站的可持续运营起到了积极的推动作用，进一步鼓励和引导社会力量投资兴办社区养老服务驿站。

（三）覆盖区域依次扩大：从城市社区到农村社区

2016年北京市老龄委印发的《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》中指出，要坚持试点先行的原则，2016年主要把东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山六个区作为试点进行城市社区养老驿站建设。到了2017年，除了城六区以外的北京其他近郊及远郊十个区也开始建设城市社区养老驿站。值得注意的是，从2017年开始，农村养老驿站建设开始得到关注，朝阳、通州、房山、顺义、大兴、昌平、平谷、怀柔、密云、延庆等十个区开始试点建设农村幸福晚年驿站。2018年，门头沟区的农村也开始尝试建立养老驿站。根据2017年北京市民政局、市老龄委联合制定的《北京市社区养老服务驿站建设规划（2016年-2020年）》，城六区中全部为城市地区的东城区、西城区、石景山区到2018年要实现养老驿站基本覆盖，朝阳区、海淀区、丰台区在2019年要实现基本覆盖，余下的十个郊区应在2020年实现养老驿站基本覆盖。整体来看，养老驿站建设的覆盖范围逐渐扩大，从城六区到十个郊区城镇以及农村地区，养老驿站的数量也在不断增多，经历了从优先发展城六区到城乡协调发展的过程。

四、北京市养老驿站政策展望

根据养老驿站相关政策内容和演变特点以及驿站发展形势，本研究提出以下几点政策展望：

（一）针对养老驿站的政策将有更多的实施细则

随着人口老龄化进程的进一步加剧，养老驿站的地位和重要性越来越凸显,政府的重视和关注程度会越来越高,在下一阶段,关于养老驿站方面的政策力度会逐渐加大。

从内容上看，近几年北京市的这些关于养老驿站的政策虽然逐渐趋于细化，但是总体来说，指导性政策仍居多，难以有效解决养老驿站实际运营中面临的诸多问题。比如根据《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》的规定，养老驿站由具有法人资质的专业团队运营管理，养老驿站既可以注册为企业法人也可以登记为民办非企业，这样就会导致养老驿站的定位不明确，同样做着养老服务工作，养老驿站却不能和一般养老机构享受同样的税费优惠政策，这会直接影响到养老驿站的可持续性发展以及老年人的相关利益。从数量上看，虽然直接和养老驿站相关的政策有6个，但是关于农村幸福晚年驿站的政策却不多，由于农村社区经济和社会发展各方面和城市又有所区别，不能够一概而论，在具体的实施中可能会遇到更多的问题，因此无论是城市社区还是农村社区，养老驿站的发展需要有更多具有针对性的政策来支持和引导。

（二）政策将推动养老驿站朝连锁化、品牌化发展

北京市从2016年发布的《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》中便指出要“大力推行驿站连锁化、品牌化运营”，并提出到2020年要实现“养老服务品牌化、连锁化运营大力推进，形成一批养老服务知名品牌”的发展目标①参见：北京市民政局.北京市老龄工作委员会印发《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》的通知[EB/OL].[2016-05-18].http://www.bjmzj.gov.cn/news/root/llgz/2016-05/118307.shtml?NODE_ID=root.。在此后的每一项关于养老驿站的政策中，无论是总体建设规划还是具体设施设计和服务管理办法都提到要鼓励支持社区养老服务驿站实行连锁化、品牌化、规模化运营。比如《关于贯彻实施，〈关于开展社区养老服务驿站建设的意见〉的通知》指出，要将工作重点“放在如何实现更大规模品牌连锁集约运营上”②参见：北京市政府信息公开专栏.北京市老龄工作委员会办公室关于贯彻实施《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》的通知[EB/OL].[2016-07-26].zfxxgk.beijing.gov.cn/110009/llgz22/2016-07/26/content_722062.shtml.；《关于做好农村幸福晚年驿站建设工作的通知》中也显示要“鼓励养老机构承接所在乡镇农村幸福晚年驿站建设，实行连锁运营”③参见：中国政府网.关于做好农村幸福晚年驿站建设工作的通知[EB/OL].[2017-11-06].http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/06/content_5237571.htm.；2018年5月16日颁布的《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》中单独列出“连锁运营补贴”这一项，规定“按照社区养老服务驿站连锁机构的数量给予连锁补贴，每连锁运营1家社区养老服务驿站给予不低于5万元的一次性补贴”④参见：北京市民政局.北京市民政局北京市发展和改革委员会北京市财政局北京市人力资源和社会保障局北京市老龄工作委员会办公室关于印发《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》的通知[EB/OL].[2018-06-06].http://www.bjmzj.gov.cn/news/root/gfxwj_shflsy/2018-06/127091.shtml.。

关于养老驿站的每一项政策都提出了鼓励养老驿站向连锁化和品牌化发展，既有利于实现养老驿站的可持续发展，也有利于充分发挥市场在养老服务资源配置中的基础性作用。今后的养老驿站建设将根据政策要求进一步向连锁化、品牌化发展。

（三）政策将逐渐从指导性向可操作性转变

目前,与养老驿站有关的政策涉及的主要是一些指导性和原则性要求。从未来养老驿站的政策走向来看,下一阶段将对法律、经济、技术等手段进行明确的规定,政策的可操作性会逐渐增强，扶持养老驿站发展的政策工具将会更加丰富。不仅会有财政补助、税收优惠、新增补贴倾斜来解决养老驿站发展面临的资金约束问题，而且还会有服务设施支持、技术支持、人才培养等其他扶持政策来提升养老驿站的服务能力，比如研究出台对服务流量以标准小时为核算单位进行补贴的政策，以及社区养老服务驿站参照养老机构运营补贴政策，实行民用价格优惠等。同时,政府也会根据养老驿站在运营过程中普遍存在的规范性问题，出台运营管理、评估监督等监管政策甚至是制定针对性的法律法规加以约束,从而保障养老驿站的规范有序发展。

总之，相关政策应随着养老驿站建设进程的推进而不断优化，根据养老驿站建设发展中遇到的具体问题来寻求针对性的改进措施，只有这样，才能促进养老驿站健康有序地发展，从而推动北京市社区居家养老服务体系的完善。