破解政出多门需“左右对齐”

（发自湖南长沙）

俄国作家雷洛夫曾讲过一则关于天鹅、大虾和梭鱼一起拉车的寓言故事，车子虽说不算重，可天鹅伸着脖子要往云里钻，大虾弓着腰儿使劲往后靠，梭鱼一心想往水里跳。就这样，这三位都用尽了力气，可大车至今仍在原处，未动分毫。

显然，社会的治理也是如此，如果各个职能部门不能朝着一个方向用力，而是各自为政，出台的政策互相抵触，那么，社会这辆载满百姓期许的大车就将停滞不前，甚至出现倒退。

十八大以后，党中央通过大刀阔斧的改革，极大地遏制了政出多门的现象；但是，“主干道”通了，“最后一公里”却仍待打通。一些基层部门仍然不同程度地存在“政策冲突”现象，这无疑损害了人民群众的获得感，严重拖累了经济社会的发展。

“神仙”打架，百姓遭殃

近年来，中央积极推行简政放权，要求深化“放管服”改革，方便群众办事。不少基层政府也顺势推出了“最多跑一次”改革，大受群众欢迎。

然而不久前，央视财经却报道了一起典型的“办事难”现象。我国西南某县的一位女士，为了将自己和儿子的户口从娘家分离出来，在一个月时间里，跑遍了村委会、镇政府、派出所、国土所、国土局、住建局、县政府等近十个地方，最终却依然一无所获。

该女士先是带着村组开出的证明和相关资料到当地派出所办手续，被告知分户要有土地证或房产证。她没有买过商品房，自然没有房产证，于是就到国土所办理土地证。但国土所回答她，按照“一户一宅”的规定，要办土地证先要办出单独的户口。就这样，这位女士竟陷入了“先有鸡还是先有蛋”的困局。

如果说以上故事可以视作典型的“劳民”表现，那么，中部某农业县在推进光伏农业一体化项目时的遭遇，就是“伤财”的经典案例。本刊记者了解到，该县希望通过在大棚顶上安装光伏发电设备，一方面实现多层栽培，发展立体农业和观光农业，同时又可以自己发电，完善大棚的照明、保温等功能，还能将发的电并入电网售与电网公司，可谓是一举多得。

这么好的项目，自然也得到了市县领导的大力支持。然而，就在项目要见成果时，县国土部门却找上门来，告知该项目建在了基本农田上，是破坏耕地保护“红线”的行为，必须限期整治，否则就要对负责人问责。

负责的干部们当场傻眼了，项目启动的时候，发改委、农业部门都说可以，还让加快建设进度。结果都搞好了，国土部门又说不行，真令人哭笑不得。由于整改压力比上马动力大得多，该项目最终宣告破产。

一个可以让人民群众实实在在获益的好项目，就因为部门之间的政策冲突而莫名其妙地夭折了，这样的事情真令人惋惜，也令人气愤。现实中，类似的现象还有很多，比如新华社日前所曝光的，一江之隔，通勤车在甲地顺利通行，在乙地却必须办证，否则罚款；审批项目，甲机构说需乙机构先出证明，乙机构说需甲机构先出证明；上级说不许收费，下级说还是要收一定费用，以上种种，不一而足。

政出多门，乱象丛生

“政策冲突”现象是怎么出现的？这或许可以从一个小故事中窥见答案。话说有一种珍稀青蛙，生活在湖泊、湿地和周围的农田、山林之中。为了保护好它们，法律赋予了林业和渔业部门的主管职责。不过，在此之前，大型湖泊和水库同时归属水利部门管理，而农田、山林也同时涉及国土部门。这样一来，青蛙在水里游就归渔业管，跳到岸上就归林业或者国土部门管，如果被人抓了，那就归工商管……

从青蛙的故事里，我们不难发现，之所以会出现“政策冲突”的现象，一个很重要的原因就是“政出多门”“九龙治水”。根据现行宪法、组织法和有关法律的规定，中国的立法主体包括全国人大及其常委会、国务院及其各部委、地方各级人大及其常委会、各级地方政府等，其中还不包括法律没有明确规定的其他授权立法主体。正是由于立法主体的庞大，政策制定权限存在交叉和重叠，才导致不少公共政策存在矛盾冲突。

湖南行政学院教授唐琦玉认为，很多企业项目对应多个职能部门，而部门多头管理下相互不通气、不协调。还有些政策因为赶任务临时起意，未经过充分调研就仓促制定出台。

曾有地产老板向本刊记者大倒苦水，其表示在进行房产开发的过程中，要涉及国土、规划、发改、环保、交通、人防等众多政府主管部门，而有时候，这些部门对于同一个事项，会提出不同的要求，有的要求甚至是截然相反的。而这些单位都是得罪不起的，弄得他非常头大，苦不堪言。这位地产老板就像那只“青蛙”，面对一堆主管部门，难免无所适从。

更有甚者，一些部门在出台政策文件时，在部门利益的驱使下，出台了一些损害公共利益，甚至是违法的政策文件，公共利益和部门利益纠缠不清，剪不断，理还乱。湖南省农村发展研究院首席专家陈文胜就直言不讳地指出，许多“政策冲突”现象的背后，是部分上级单位唯自身、唯部门利益为重，“各唱各的调，各吹各的号”，事前不了解基层实际，群众利益和乡镇难处更不在心上。

而一旦政府部门没有把心思放在为老百姓办事身上，而是打起了自己部门的小算盘，那么，结果必然是导致百姓群众在不同部门之间团团转，付出额外的时间、精力和金钱，大大提高了办事成本。

当前，中央提出要不断为民营经济营造更好的发展环境，帮助民营经济解决发展中的困难，要为经济社会发展注入活力，破除“政出多门”“政策冲突”带来的弊端就显得尤为重要。如果政府部门只顾着自己部门的利益，表面看是百姓遭殃，但最终损害的却是政府的公信力。而且也必然会打击企业的积极性，最终削弱地方的吸引力和竞争力，无异于“捡了芝麻，丢了西瓜”，得不偿失。

简政放权，划清边界

归结到一点，政策冲突还是部门职能不清晰，唯有简政放权、划清权力边界、堵住法规漏洞，才能遏制政策冲突的怪现象。

2018年3月17日 上 午，全国人大批准通过了国务院机构改革方案。根据该方案，改革后，国务院机构将大大精简，其中正部级机构减少8 个，副部级机构减少7 个。本次国务院机构改革的一大特点就是用“合并同类项”办法解决问题，以前散落在各个部委的职责被整合在一起。优化政府机构设置和职能配置，实现一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。

其中，国家发改委多项职能的剥离尤其引人注目。这个素有“小国务院”之称的部门，在此番改革中经历了一番“大瘦身”——剥离了7 项职能。对此，国家行政学院教授汪玉凯指出，对这一改革思路的准确理解，是同一类事项不让多个部门插手，而由一个主要部门统筹负责，部门间再彼此协调。“主要还是解决过去职能交叉、职能重叠、一类事项有多个部门插手的情况，避免政出多门。”

显然，本次改革已经释放出了强烈的信号，就是要让市场发挥资源配置的决定性作用，同时理清各部门的职能，以更好地发挥政府作用，避免政出多门而引发政策冲突。

不仅是中央层面，各地方也在利用贯彻落实国务院深化“放管服”改革决策部署的契机，积极出台措施，着手处理“各自为政”的问题。从去年起，无锡市审议通过了《无锡市政府部门公共服务事项目录清单》等文件，为300 多个公共服务事项列出了明明白白的“清单”，从而一举破解了“政策冲突”的难题，实实在在地方便了群众办事查询。

本刊记者还注意到，温州市委市政府前段时间印发《关于公布市本级产业政策清理结果的通知》，公布了150 个产业政策文件清理结果，上百个政策被修改废止。这是温州有史以来范围最广、跨度最长、力度最大的一次产业政策清理。

温州市政府办有关负责人介绍，近年来，在经济从高速发展逐步向高质量发展迈进的大环境下，产业政策不仅需要与时俱进聚焦高质量发展，还需要高质量兑现确保实效。在温州爬坡过坎、转型升级的关键阶段，市委市政府对产业政策进行集中清理，是顺应高质量发展导向、优化营商环境的必然要求。

此外，广东、山东、湖北等多地也已经陆续开展政策性文件的清理工作。纳入清理范围的，主要是那些与现行上位法和上级政策文件相抵触，违背公平竞争原则，不符合“放管服”改革要求，已不适应经济社会发展实际需要的各类文件。显然，将这些不合规的文件清理之后，“政策冲突”现象又将进一步得到缓解。