监察法治：新型政商关系的“制度铁笼”——本刊专访北京航空航天大学一国两制法律研究中心执行主任田飞龙

（发自北京海淀）

改革开放四十年，中国现代化与国际化呈现出体系性发展与制度性成熟的基本特征，其中，反腐廉政法治,尤其是政商关系的法治化是较为凸显的制度性成果。北京航空航天大学一国两制法律研究中心执行主任、副教授、硕士生导师、北京党内法规研究会理事田飞龙博士（以下简称“田”）在接受本刊记者（以下简称“记”）专访时认为，反腐廉政法治在改革史中的探索与定型，为新时代政商关系的法治化提供了规范基础与发展方向，有望实现中央所期待的既“亲”又“清”的新型政商关系及中国政商法治文明。

新型政商关系与政商法治文明的逻辑及前景

记：改革开放四十年来，在各方面都取得了巨大成就的同时，政商关系一直为人所关注。您如何看待改革开放以来的政商关系？

田：在改革四十年的法治变迁图景中，企业家是一个非常独特而关键的群体。总的来说，改革开放以来的政商关系是一个不断健全的过程。但有的企业家与政府官员常常是“亲”而不“清”，这些人在创造改革时段巨额物质财富的同时，也在制造着腐败与“潜规则”。有的企业家甚至或为国企高管，或为民企精英，所处领域又大多为中国经济之要害与潜力部门，影响深远。而反腐败，正是依法治理政商关系、规范市场经济秩序、约束公权力守法的重要制度任务。这些企业家犯罪的本质在于资本逐利，外因是法律漏洞。

这就要求我们在企业家犯罪治理上，坚持商业文明的基本取向和法治控制的治理逻辑。我们大致可以从三个基本层面来反思和改进中国企业家犯罪治理的基本框架。

第一，适当发掘中国企业家的伦理道德资源，设定中国企业家较为健全的财富社会目的和社会责任感，赋予资本逐利行为以必要的内在伦理属性。同时发掘中国源远流长的“儒商”文化传统及其现代转换的可能路径。资本逐利以自私为预设和心理基础，但这并不意味着毫无内在伦理约束。没有任何伦理与文化属性的企业家，只能是一群与文明无关的“游商”。只有内心充盈意义，行为才有尺度。第二，建立国有企业现代治理制度，实现激励与约束的结构升级。第三，建立更加平等的国企、民企竞争秩序，以法治方式规范政商关系。近来的“民营企业离场论”，是对市场经济原理与改革开放政治决断的严重背离，这已得到最高层的明确否决，企业平权将继续作为政商关系法治化的规范取向。

记：如今各方就政商关系的“亲”“清”关系已达成共识，新时代的政商关系也应该更有利于社会的稳定与发展。

田：是的。政商关系是人类建构政治秩序面临的主要问题之一，无论是税收国家还是反腐法治均与此有关。中国政商关系，有古典的“重农抑商”传统（孔孟），有近现代的“实业救国”传统（张謇等），有新中国成立后前三十年的“计划经济”传统，也有改革开放以来的“政策审批”传统。中国历史上的这些不同的政商关系传统及其实践，都在测试何种恰当的政商关系模式适合于政治稳定及社会繁荣发展。

习近平总书记在总结历史经验教训的基础上提出“新型政商关系”，是对中国古典及近现代，尤其是改革开放四十年来的政商关系模式之“扬弃”基础上发展完善的结果。从思想理论体系归类上，“新型政商关系”是中国模式的一部分，是中国模式关于权力廉洁性与权力服务性的辩证体系。其一方面要求政商关系之“清”，体现权力廉洁性，这是国际普遍标准；另一方面又要求权力积极作为，为人民服务，支持和引导商业阶层发展创业，造福于民，做到政商关系之“亲”。十九大以来，新型政商关系法治化进一步发展。

记：在新时代怎样深入理解新型政商关系与政商法治文明的逻辑及前景？

田：我们可以从如下方面更深入理解新型政商关系与政商法治文明的逻辑及前景。

第一，习近平总书记的“新型政商关系”思想是习近平思想体系的有机组成部分，也是马克思主义中国化与中国模式理论体系的有机组成部分。对“新型政商关系”的阐释与研究就是发展中国的马克思主义科学体系，就是学习和实践习近平思想体系以及深化拓展中国模式论。

第二，“亲”与“清”是“新型政商关系”思想的“两个基本点”，体现了政商关系的辩证特征，要求公权力既要做到廉洁自律之“清”，又要做到服务企业社会之“亲”。以这“两个基本点”建构中国政商关系的科学话语及指标体系，能够更加完整地呈现、引导及完善中国政商文化制度体系，甚至超越西方“透明国际”式的传统指标体系。

第三，“新型政商关系”之经验总结与规范建构的主旨，在于提炼中国发展成功的真实经验，并将之指标化及模范制度化。其宏大世界历史意义在于，为人类的和平与发展提供不同于西方的中国道路或中国方案。

第四，“新型政商关系”还具有与协商民主相互沟通、整合的潜力。通过协商民主的制度架构与工作程序，将“新社会阶层”等纳入国家现代治理体系之中，增强体制的社会吸纳能力，协调多元社会力量，共同致力于经济社会的繁荣发展，提供一条政商互动的正轨道路。

第五，“新型政商关系”的制度化是中国模式比较优势的典型领域，体现了政策服务与法治规范的辩证结合，也体现了“亲”与“清”的良性互动。

监察法就是新型政商关系的“制度铁笼”

记：您认为新制定的《中华人民共和国监察法》对“新型政商关系”有哪些理论方面和实质性的引导作用？

田：2018年制定通过的监察法，有效弥补了政商关系法治调整上党规与国法的体系性衔接漏洞。监察法就是新型政商关系的“制度铁笼”。监察法及其监察委体制，是改革时代最为重大的制度增量与中国宪制特色。监察法源自十八大以来反腐法治的结构性进展。从十八大以来的反腐实践来看，持续的“打虎”“拍蝇”“猎狐”这些触及多层面的系统化反腐，产生了重大的制度威慑效果，有效改变了体制内的贪腐风气，促进了国家廉政法治的进步与政商关系的净化，其具体体现在以下三方面。

第一，高层不敢腐的持续性高压态势已经形成。对于高层反腐，十八大以来力度空前，这使得无论职务多高、权力关系网多密的腐败官员，均能实际感受到制度反腐的强大力量及精准性，寄希望于“反腐收兵”的侥幸思维或既往惯例已经行不通。第二，基层不敢腐的常态化制度环境正在形成。“打虎”之余还要“拍蝇”，因为反腐的根本出发点是维护人民利益，而基层“苍蝇”之腐败对群众利益的损害更加直接及深重，对党和国家政权合法性及公信力的伤害也更深。十八大以来的制度化反腐相对集中于高层，以便形成“上行下效”的传递效应。近两年则对基层反腐有所倾斜，逐步形成了常态化反腐的制度环境。第三，通过“猎狐”行动等国际刑事合作与国际化反腐，基本形成了对外逃贪官的“全网化”追缉程序和体系，也对国内贪官的外逃及移民倾向形成重大打击和有效封堵。海外反腐历来是反腐重点，也是难点和薄弱点，因为涉及复杂的国际刑事司法程序、人权标准、死刑、政治庇护、国家利益冲突等问题。我国通过多层次的国际刑事合作、引渡协议及政策性沟通以及国家刑事法治的实质进步，正在逐步解决上述难题，构筑“全网化”的海外反腐制度体系。

记：如果有的公职人员与商人关系“亲”而不“清”，新制定的监察法是否具有非常大的震慑作用？

田：国家制定监察法的主要目的，在于通过法律方式，建构统一的国家监察权及国家监察组织体系，整合以往分散在多个部门的国家监察权力，同时实现纪委权力与国家监察权力的适度融合。国家监察立法是对基本经验的制度化，并结合地方试点作为科学经验的基础，从而具有法律上的正当性和操作上的合理性。

监察委员会行使的是国家监察权，这是一种特殊性质的法律执行权。监察委员会整合了多种性质的权力要素，如检察院的反贪司法权、行政机关的行政监察权、预防腐败部门的预防腐败权甚至还包括适当形式的纪委调查权。监察委员会在法律属性上是国家监察机关，在法理属性上是特殊的国家政治机关，负有依法进行政治性监察及法律调查与处理的制度化职能。监察委员会的主要作用是，根据宪法和监察法，对所有的国家公职人员之职务违法与职务犯罪行为进行监察并作出相应的处理。

监察委与人民政府、人民法院、人民检察院都属于一级政权机关，由人大产生并对人大负责，共同构成“一府两院一委”的改革后政府机关体系，彼此之间是平行的法律关系，根据法律要求应做到“相互配合，相互制约”。监察委与人民政府、人民法院、人民检察院的具体法律关系可确认为：其一，监察委依法对一府两院所有公职人员，包括领导干部进行监察，可依法作出留置、调查、政务处理决定及移交司法的决定。其二，监察委与检察院之间有着紧密的刑事司法合作及衔接关系，需移交司法机关的监察案件，必须经过检察院审查起诉，检察院可以要求补充侦查或独立作出不起诉决定，从而对监察委构成合法的制约监督。其三，法院仍然是全部司法体系的中心，司法改革也是以审判程序为中心的系统改革，监察委必须适应这一司法改革总体框架。

《个人简介》

田飞龙，江苏涟水人，现任北京航空航天大学高研院、法学院副教授，一国两制法律研究中心执行主任，硕士生导师，北京大学法学博士，香港大学法律学院访问学者。兼任北京市人民政府行政复议委员会专家委员、全国港澳研究会理事、北京党内法规研究会理事、北京台港澳交流促进会理事、中国人民大学台湾法律问题研究所研究员、中央社会主义学院统一战线高端智库驻站研究员。出版、翻译专著10 余部，国内“政治宪法学”流派青年学术代表、政府咨询专家和公共专栏作家。

监察体制改革对政商关系法治化的深远影响

记：您认为监察体制改革对政商关系法治化有哪些影响？

田：国家监察体制改革，对国家机构职能体系及政商关系的法治化有着重大的制度性影响：建立了全覆盖的权力监察体系，整合成了统一的监察权，全方位、全体系、全天候、无死角，实现了将权力关进“制度铁笼子”的法治承诺；实现了纪委权力与国家监察权力的适度法治融合，在法理与法律程序上，探索党的领导与依法治国的具体结合方式；在政府体系中引入监察委，形成了“一府两院一委”的权力格局，行政机关与检察院职能与权力总量有所精简，法院则维持不变，是国家机构改革史上最大的变化之一；在人大与监察机关关系上，监察机关既由人大产生并对之负责，同时又对人大工作人员包括领导实施依法监察，丰富了我国权力监督的形式与深度。

当然，监察委是法定机构，不是超级政治机构，更不是法外机构。监察是法治体系的一个环节，不是全部环节，更不是终局性环节。监察委有着宪法与法律的明确约束，违法监察亦需要承担法律责任。

记：监察法如何确保监察委本身的廉洁性与合法性？

田：监察法本身建构了一种多层次、相互配合的监督制约体系，用于确保监察委本身的廉洁性与合法性。包括人大监督，即听取和审议监察工作报告，执法检查，专题询问或质询；执法机关相互监督，即检察机关、审判机关和执法部门可依法对监察机关进行制约和监督；纪委合署监督，即纪委与监察委合署办公，可形成对监察委的内部监督；监察法“正当程序”的监督则主要包括禁止干预案件，监察信息公开，监察回避，及监察申诉等；监察法问责机制，即监察法的“法律责任”专章规定，涉及行政责任、国家赔偿责任等。

总之，监察法体系就像党规与国法直接的“接头”一样，朝向党规一端的制度接口与新版《纪律处分条例》无缝对接，朝向国法一端的制度接口与公务员法和刑事诉讼法有效衔接。反腐败及政商关系法治化在这一体系框架中，将可获得更为完备的制度保障和巩固。