我国地方政府数据开放现状分析及发展对策研究*

马伍翠 刘文云 苏庆收 刘莉

（山东理工大学科技信息研究所，淄博 255049）

政府机构是最大的数据生产者和收集者，其掌握着全部社会信息资源的80%，这些数据具有巨大的潜在价值。开放政府数据不仅有利于国家制定相关政策，提升国家治理能力；也有利于公众监督政府决策，提高政府工作透明度，构建阳光政府；还有利于政府数据再利用，促进国家经济发展[1]。近年来，我国政府充分认识到政府数据对创新创业、推动产业升级和经济转型的重要性，对开放政府数据的重视程度越来越高。各地方政府对如何开放政府数据不断探索和实践，目前已取得了一些成绩，但从政府数据开放政策制定、政府数据开放平台建设等方面来看，我国政府数据开放还处于初级阶段。本文通过对国内政府数据开放研究现状进行分析，发现当前我国地方政府数据开放方面的研究较少，故本文从地方政府数据开放的角度，研究当前政府数据开放现状，分析存在的问题，并提出相应建议，以期推动我国政府数据开放工作进展。

1 我国政府数据开放研究现状

近年来，关于政府数据开放的研究主要集中在5个方面。①国内外政府数据开放综述及概念研究。付熙雯等[2]阐述了政府数据开放的概念，强调开放政府数据的意义和必要性，对2006—2013年国内学者对政府数据开放相关研究文献进行了系统梳理。黄如花等[3]对2005—2015年与政府数据开放共享研究相关的论文、相关新闻报道等文献进行数理分析，提出10年间我国学者对政府数据开放研究的不足之处，并提出了重视系统的理论依据、加强需求调查与分析等诸多建议。赵玉攀[4]对国内开放政府数据研究进行系统述评，总结出国内现有的政府数据开放相关研究具有缺乏理论性和深度，呈现碎片化、缺乏系统性等特点。②国内外政府数据开放现状比较研究。岳丽欣等[5]通过对美国、英国、印度的数据开放平台以及我国已有的地方政府数据开放平台进行对比分析，得出结论认为国内已有政府数据开放平台在数据组织、数据质量控制等方面与国外存在较大差距。杨瑞仙等[6]对我国具有代表性的地方政府数据开放平台进行调研，同时与美国政府数据开放平台进行对比，得出国内平台存在数据量少、缺乏完善与系统的数据保障机制等不足，并提出若干建议。③政府数据开放政策法规研究。黄如花等通过对美国[7]、英国[8]、法国[9]、澳大利亚[10]、新西兰[11]、巴西[12]、丹麦[13]等国家政府数据开放的政策法规进行研究，提出提升政府数据开放法律地位、组建跨部门的数据开放监管团队、培养政府数据开放共享人才等建议。焦海洋[14]提出我国政府数据开放应遵循公开原则、质量原则、及时原则、平等原则等六项原则。④政府数据开放共享及保障机制研究。周大铭[15]提出我国要在加强法律法规和标准规范建设、推动政府数据资源开放共享、提升政府数据管理水平等方面来完善我国政府数据开放保障机制。刘文云等[16]将控制论引入政府数据开放保障机制，并对其运用进行分析讨论，认为基于控制论的政府数据开放保障机制在政府数据质量控制方面能够发挥重要作用。⑤政府数据开放网站效用及评价体系研究。崔旭等[17]采用专家调查法和总分比重法，同时参考国际组织开放政府数据评价指标，构建政府数据开放指标评价体系，为我国政府数据开放政策制定、平台建设提出建议。时秀晶等[18]对我国政府数据门户网站绩效进行分析，得出各地区网站发展不均衡和用户实际使用率低等结论。

通过对现有文献进行分析发现，目前我国学者对于政府数据开放主要是对国内外政府数据开放综述、政府数据开放的概念、国内外政府数据开放现状、英美等政府数据开放政策法规、政府数据开放共享机制及保证机制、开放网站效用及评价体系进行研究。而对我国当前政府数据开放发展现状，尤其是地方政府数据开放现状研究较少。本文通过对已有的地方数据开放平台进行总结实践经验，为构建我国专门的、一站式政府数据开放门户提供建议，避免重复建设和重复投资，提高效率。

2 我国政府数据开放政策法规

我国目前没有明确的关于政府数据开放的相关政策法规，但政府积极鼓励政府数据开放，而且政府信息公开以及电子政务相关政策法规为我国政府数据开放工作作了铺垫。相关政策法规见表1。

表1 我国政府数据开放相关政策

从政策内容来看，近年来，政府数据开放是伴随着电子政务、政府信息公开展开，从2002年的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》到2018年的《公共信息资源开放试点工作方案》体现了我国由电子政务开始向政府数据开放转变的过程。我国政府一直强调信息资源的重要性，重视公共信息资源整合，尤其2015—2018年相继颁布的《促进大数据发展行动纲要》《关于全面推进政务公开工作的意见》《政务信息资源共享管理暂行办法》《政务信息系统整合共享实施方案》《公共信息资源开放试点工作方案》在政府信息资源开放共享方面提出了明确要求。尽管没有专门的政府数据开放政策，但这些政策对我国政府数据开放的实施有着不可忽视的推动作用。

3 我国地方政府数据开放平台发展现状

我国地方政府在国家政策引导下，顺应大数据发展，逐步实施构建政府数据开放平台。2012年，北京市政务数据资源网上线，随后，上海、武汉等城市相继构建政府数据开放平台。根据各地方政府数据平台构建时间、经济发展状况以及发布的《2018中国地方政府数据开放平台报告》[26]发现，目前我国已有46个地方政府数据开放平台，包括8个省级平台、7个副省级平台和31个市级平台。本次选取上海、北京、山东、广东、武汉、贵阳6个比较有代表性的地方对其政府数据开放平台现状进行调研与分析。

3.1 平台模块

地方政府数据开放平台在模块设计上有一定的相似性，也有差异（见表2）。北京、上海、山东、广东、武汉、贵阳的地方政府数据开放平台都设有数据集（数据资源）、数据总量（数据条数）、数据来源部门、主题分类、APP应用、API接口、网站统计（开放指数或数说图谱）、地理信息（地图应用）、互动交流、用户登录等基本模块。其中北京平台特有的界面模块是“定向数据”（指平台为“中国研究生智慧城市技术与创意设计大赛”“首届全国高校数据驱动创新研究大赛”等竞赛参与者提供部分专题数据，如北京市生态环境局、北京市交通局等部门提供的部分数据），其面向特定组织和个人开放；武汉和广东的平台不提供网站统计（开放指数）模块，北京的网站统计模块只提供文字统计，没有进行可视化展示，且不提供地理信息模块；上海、山东、贵阳的网站统计功能可以实时更新动态；北京、上海、山东、广东、武汉、贵阳的平台均提供了数据总量，但北京、武汉两地平台对数据总量只进行了文字描述，未设置实时动态更新机制，其他4个平台数据总量均动态更新数据总量。山东、广东两省平台属于全省一站式政府数据开放平台，山东平台数据来源于58个政府部门及辖下16市，广东平台数据来源于38个政府部门及辖下21市；此外，武汉平台数据来源于66个政府部门及辖下13区，其他各地平台数据多来源于各省市级政府部门。

表2 地方政府数据开放平台构建情况

各个平台还有一些附加功能，上海、贵州、山东、广东四地平台提供数据评分功能，此功能便于了解用户对网站数据的满意程度；各平台提供的数据格式不同，上海、山东、贵阳三地平台提供格式较多，以CSV、XLS、XML为主，北京、武汉两地的平台在格式上略显单一，存在一定的局限性。

3.2 数据下载

数据下载量从一定程度上体现该平台上的数据是否具有一定的价值以及人们对于该平台数据的利用程度。北京、上海、山东、广东、武汉、贵阳6个地方政府开放数据平台的数据下载情况如图1所示（截至2019年2月28日）。从图中可知，贵阳政府数据开放平台数据下载量最高，上海次之。结合表2中各地方政府数据开放平台当前的数据集数量可知，数据下载量与各平台所开放的数据量没有明显关系，山东与广东两地平台的数据集较多，但其数据下载排名前十的下载量没有上海与贵阳两地高；上海有2 105个数据集，其数据下载排名前十的下载量为195 323次；贵阳有3 059个数据集，其数据下载排名前十的下载量为224 612次；北京、武汉两地的数据下载量很少。从数据下载量上看，上海与贵阳两地的政府数据开放平台的数据利用度高一些。

图1 各地方政府开放数据平台排名前十的数据下载量

3.3 APP应用与API调用情况

目前我国地方政府数据开放平台为公众服务提供了APP应用下载功能和API应用程序编程接口。北京、上海、山东、广东、武汉、贵阳6个地方政府数据平台的APP应用与API调用情况见表3（由于数据下载过多，此次只统计各平台排名前十的数据）。

通过比较北京、上海、山东、广东、武汉、贵阳6个地方平台的APP应用下载量、API调用量发现，上海和贵阳两地平台APP、API利用度高；北京平台API接口于2018年上线，调用量低于上海、贵阳两地；其他地方平台存在API无调用数据，APP无下载数据，以及不提供API、APP功能等问题。

表3 各地平台APP应用下载量与API调用情况

3.4 热门数据

“热门数据”是各地方平台用户下载量或访问量最高的数据。热门数据的统计可以让平台管理者第一时间了解到当前用户对平台资源的利用程度，重视或关注哪些数据。北京、上海、山东、广东、武汉、贵阳6个地方平台的热门数据下载量或访问量排名前十的数据如表4所示。①这些平台热门数据中下载率最高的是关于学校、教育的相关信息，其次是企业、人口分布相关信息，还有食品安全、土地方面的相关信息等；广东平台比较特殊，其平台数据下载率高的是融资、期货、证券方面的数据。②各平台热门数据的更新年份不一。北京平台有近一半的热门数据更新于2012年，上海平台的热门数据主要更新于2015—2017年，武汉的热门数据大部分更新于2013—2016年，这说明其近两年更新的数据用户利用度不高；广东平台的热门数据集中发布于2017年，且信息类型较单一，多关于金融方面；山东、贵阳两地的平台热门数据基本是2017—2018年的数据信息，说明这两个平台近两年来更新的数据对于用户的吸引力较强，其使用价值较大。

综上所述，各地方政府数据开放平台各有优势与不足。从开放平台模块设计上来看，上海、山东、贵阳三地平台设计比较完善，功能比较齐全，包含数据集、数据总量、主题目录，APP应用、API接口、网站统计、地理信息（地图信息）、互动交流、用户登录等基本功能；从数据格式来看，上海平台提供的数据格式种类最多，山东、广东、贵阳三地次之，但各地平台提供的数据格式种类存在差异；从数据下载及热门数据来看，贵阳平台做的最好，其数据下载量排名前十的数量远超过其他各地，且数据新颖性较高；从APP应用与API调用来看，上海与贵阳两地APP应用与API调用情况较好，北京、山东、武汉三地平台均没有提供用户对APP应用下载情况，山东、武汉两地平台API调用情况不尽人意。

表4 各平台热门数据下载或访问量情况

4 对策及建议

通过对我国目前政府数据开放相关文献及政策法规，国内地方政府数据开放平台建设情况，以及北京、上海、山东、广东、武汉、贵阳6个地方政府数据开放平台构建现状进行研究，发现还存在研究人员对政府数据开放标准、开放数据质量控制、用户利用等方面研究较少，缺少关于政府数据开放的针对性政策法规，地方政府数据开放平台功能参差不齐，各部门对于政府数据开放宣传力度不到位等问题。针对这些问题提出以下5点建议。

4.1 注重对我国政府数据开放标准、数据质量控制、用户利用研究

通过对近年来关于政府数据开放的研究文献梳理发现，政府数据开放是国内学者研究的一个热点议题，但研究重点主要集中在国外的政策法规、标准规范和平台构建等方面，以案例分析和比较研究为主，对于我国当前政府数据开放现状研究较少。国内学者应把政府数据开放的研究重点从国外逐步向国内转移，针对我国政府数据开放的实际情况，在政策法规、数据开放标准、开放数据质量控制、平台功能设计，特别是用户利用等方面提出具体实施方案或措施。政府数据开放的最终目的是为民所用，如何高效便捷地获取数据是重点，包括统一的政府数据整合标准的界定、政府数据开放平台架构及功能的完善等，从而实现数据使用者在使用或分析多个平台数据时能省时省力地将各平台数据快速整合汇总。

4.2 加速出台政府数据开放专门的法律或条例

我国目前对于政府数据开放没有专门的政策法规，缺乏系统的国家政策扶持以及法律保护。2007年通过的《信息公开条例》是针对政府信息公开所制定的条例，对政府数据开放涉及不多；特别是关于政府数据层面的要求和规定，且条例无法代替法律，有一定的局限性，如关于政府数据开放的范围没有明确界限、平台构建标准不一等问题。鉴于此，我国亟需一部关于政府数据开放方面的法律或条例来推动我国政府信息公开向政府数据开放转变。该法律或条例对政府数据进行开放、保护及再利用的过程中所涉及的数据本体、数据提供者、数据使用者等不同主体的权力及义务应进行细致明确的规定，例如：如何对政府数据开放的范围进行划分界定；开放的方式如何分类，是普遍开放还是按需开放；如何对政府数据开放工作进行监督以及保障政府数据开放的有序发展；对不配合政府数据开放的行为如何处理；如何保障政府数据的质量和标准等。

4.3 构建区域性地方政府数据平台

政府数据开放在我国刚刚起步，开放数据生态体系尚处于萌芽阶段。根据我国国情，现阶段应以地级城市为切入点推动政府数据开放，鼓励有条件的地方政府基于本地需求和自身特色，率先开放政府数据，构建政府数据开放平台，吸引社会力量对开放的数据进行开发利用，发挥其潜在的社会价值，同时也可以反向激励政府部门开放更多的数据，互相鼓励，良性发展。以点带面，建立区域性政府数据开放平台，形成示范效应，带动更多地方加入到政府数据开放的队列中来。尤其是鼓励中西部地区的城市构建政府数据开放平台，共同为构建未来国家层面的政府数据统一开放平台奠定基础。如山东、广东两省政府数据开放网，网站实行全省统筹建设模式，在省级层面对数据统一汇聚管理，全省各市公共数据开放网站进行分布式部署和分站式管理，这种网站构建模式既保证了全省数据开放网站总体架构相同，又使各市开放网站拥有自己的特色。

4.4 完善地方政府数据开放平台功能

（1）注重APP应用开发。《中国互联网络发展状况统计报告》[27]显示，目前我国网民规模达7.72亿人，普及率达55.8%。2017年，我国在线政府服务用户规模达4.85亿人，占总网民的62.8%；通过支付宝、微信城市服务平台获得政务服务的使用率为77.0%。可见目前移动终端覆盖广、影响大，所以各地方政府数据开放平台应注重APP应用的开发。目前各地方平台对APP的开发多依靠用户提交，且多适用于安卓系统，多为交通类的软件，对于其他种类的数据应用开发不足。因此，政府应鼓励个人或企业等多开发一些实用的、功能齐全的、便于操作的APP应用。

（2）重视平台的网站统计或数据图谱功能。各地方政府数据平台的网站统计或数据图谱是了解公众对本网站各种数据关注或利用的一个重要途径。通过分析平台各种数据的下载量、关注度、热门数据排名等信息可以了解公众所关心的、重视的数据，还可有所侧重地开放数据，针对公众需求开放数据，提高公众对政府数据开放平台的利用率。

（3）整合各地方政府数据开放平台优势。目前上海、贵州两地的政府数据开放平台较为完善，在数据收集、数据下载、平台功能等方面存在明显优势，还提供数据评价功能，便于了解用户对数据的满意度；北京平台的定向数据模块是其特有的模块，值得借鉴；山东公共数据开放网收集的数据最多，种类齐全。北京、山东、武汉三地平台应借鉴其他平台经验，将平台APP应用、API调用功能进行完善。各地方政府数据平台之间应取长补短，相互借鉴，促进各地开放的重点领域数据集之间的关联融合，更好地为公众服务。

4.5 充分利用自媒体渠道

目前多数人对于政府数据开放平台与政务信息公开网站还没有完全区分开，重视程度不够，应加强各地政府数据开放平台宣传力度，充分利用自媒体渠道。如论坛、博客、微博、微信，以及新型的视频网站等，尤其是微博与微信两大平台。可通过新浪微博建立各地官方政府数据开放平台账号来发布信息，如开通某政府数据开放平台官网可实时发布平台最新信息；也可通过微信公众号或订阅号推送关于政府数据开放的相关文章，积极与用户交流互动，了解用户对所发布信息的看法和观点，并及时作出反馈，针对用户意见改进政府工作，为用户提供优质服务。如山东政府网微信公众号实时发布关于山东省发展的各方面消息。通过自媒体渠道对政府数据开放进行有效的宣传，让更多的人了解政府数据开放，运用开放的数据挖掘信息，开发潜在价值。

5 结语

从总体来看，目前我国政府数据开放形式处于从地方层面向国家层面逐步过渡的模式，因此地方作为政府数据开放的先头部队，其准备工作至关重要。我国处在政府数据开放的探索阶段，应重视前期发展过程中遇到的问题，尤其是政府数据开放平台建设中的问题。本文主要对现有政府数据开放研究文献、相关政策法规，以及部分地方政府数据开放平台建设进行了研究，具有一定的局限性，未来将进一步对我国政府数据开放标准、开放数据质量控制、政府数据开放平台功能优化等方面进行深入研究，以推动我国政府数据开放不断进步，促进政府数据开放平台功能不断完善，从而更好地为公众服务。