积极完善支持政策体系加快培育新型经营主体

农业农村部政策与改革司司长

党中央、国务院高度重视培育壮大新型农业经营主体工作。习近平总书记在党的十九大报告中强调，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接；在中央政治局第八次集体学习时又指出，要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率。2018年底召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议指出，要重视培育家庭农场、农民合作社等新型经营主体，注重解决小农户生产经营面临的困难，把他们引入现代农业发展大格局。2019年中央一号文件指出，突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体，启动家庭农场培育计划，开展农民合作社规范提升行动，深入推进示范合作社建设，建立健全支持家庭农场、农民合作社发展的政策体系和管理制度。近日，中办、国办印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，对扶持小农户，提升小农户发展现代农业能力作出了全面部署。这为新型农业经营主体发展指明了方向，我们要认真贯彻落实党中央、国务院部署，推动扶持新型经营主体发展的各项政策不断健全、加快落地，促进各类新型经营主体蓬勃发展、逐步壮大，为实施乡村振兴战略提供有力支撑。

一、加快培育新型经营主体是新时代农业农村现代化的重大战略

近年来，随着工业化、信息化、城镇化进程加快，农村劳动力大量进入城镇就业，农村2亿多承包农户不断分化，家家包地、户户务农的局面发生变化，“谁来种地”问题日益凸显。正是在此背景下，家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业、农业社会化服务组织等各类新型经营主体应运而生、快速发展、成效显著。特别是家庭农场和合作社，根植于农户，代表着农户的利益，在带动小农户融入大市场方面发挥着越来越重要的作用。

加快培育新型经营主体是实现乡村产业兴旺的迫切需要。乡村振兴的基础是产业，实现产业兴旺的关键在于人才。习近平总书记指出，土地流转和多种形式适度规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向；要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略，鼓励发展、大力扶持。针对当前农业兼业化、农村空心化、农民老龄化等现实问题，迫切需要加快培育新型经营主体，培养一批新型职业农民，积极优化农业资源要素，推进农村一二三产业融合，实现农业高质量发展，夯实乡村全面振兴的产业基础。

加快培育新型经营主体是培育农业农村新动能的迫切需要。深化农业供给侧结构性改革，培育农业农村发展新动能，是推动农业农村发展再上新台阶的重大举措。习近平总书记指出，我国农业农村发展已进入新的历史阶段，农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，矛盾的主要方面在供给侧；要以构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系为抓手，加快推进农业现代化；以家庭农场和农民合作社为抓手发展农业适度规模经营。新型经营主体对市场反应灵敏，对新品种新技术新装备采用能力强，愿意践行绿色化生产、集约化经营，勇于从事新产业新业态新模式，是为农业农村注入新动能、保持新活力的重要源泉。

加快培育新型经营主体是服务、提高、富裕小农户的迫切需要。新型经营主体与小农户有着千丝万缕的联系，特别是家庭农场和合作社，与小农户站位一致、利益一致，带动小农户发展是应有之义。习近平总书记指出，“大国小农”是我们的基本国情农情；即使将来城镇化率达到70%以上，还有四五亿人在农村；创新农业经营体系，不能忽视了普通农户。加快培育新型经营主体，必须兼顾小农户发展，要以家庭农场、合作社为重点，提升生产经营能力，使其有实力带动小农户；着力建立健全龙头企业、社会化服务组织与小农户的利益联结机制，使其有动力带动小农户，不断把小农户引入现代农业发展大格局。

二、近年来新型经营主体蓬勃发展成效显著

在各级党委、政府的重视支持下，新型经营主体从无到有、不断壮大，在整体质量效益竞争力不断提升的同时，积极带动小农户发展。

一是整体数量快速增长。初步统计，截至2018年底，全国纳入各级农业部门名录管理的家庭农场达到近60万户，比2013年的13.9万户增长了4.3倍，其中县级以上示范家庭农场达8.35万户。截至2018年底，全国依法登记的农民专业合作社达到217.3万家，是2012年底的3倍多，其中县级以上示范社达18万多家。经县级以上农业产业化主管部门认定的龙头企业达8.7万家，其中省级以上重点龙头企业1.7万家、国家重点龙头企业1242家。全国从事农业生产托管的服务组织数量达到31.2万个。各类新型经营主体快速发展，目前总量超过300万家，已成为现代农业建设的引领力量。

二是发展质量不断提升。提升发展质量，是新型经营主体参与市场竞争、引领现代农业的必由之路。截至2017年底，全国家庭农场经营土地面积1.33亿亩，许多家庭农场的经营范围逐步走向多元化，从粮经结合，到种养结合，再到种养加一体化，一二三产业融合发展，经济实力不断增强；合作社规范化水平不断提升，依法按交易量（额）分配盈余的合作社数量是2012年的2.5倍，有23.4万家合作社从事服务业，3.3万家合作社创办加工实体，1.6万家发展农村电子商务，6000多家合作社进军休闲农业和乡村旅游；省级以上重点龙头企业中，44%建有专门研发机构，年科技研发投入达548亿元；全国以综合托管系数计算的农业生产托管面积为2.41亿亩，实现了集中连片种植和集约化经营，节约了生产成本，增加了经营效益。

三是带动效果越发明显。带动小农户发展，是新型经营主体的重要使命，也是政策支持的重要方向。家庭农场由小农户发展而来，其自身发展壮大就意味着越来越多的小农户发展壮大。截至2017年底，全国各类家庭农场年销售农产品总值1765.5亿元，平均每个家庭农场32.2万元；合作社以农民为主体，带动小农户是成立初衷，在5890亿经营收入中，可分配盈余1100亿元，为每个成员平均分配1644元，全国还有237.5万个建档立卡贫困户加入了合作社；带动农户融合发展是农业产业化工作的核心和灵魂，全国各类农业产业化组织辐射带动农户1.27亿户，农户年均增收达3493元；农业社会化服务组织积极为小农户提供生产性服务，据统计，全国农业生产托管服务组织的服务对象数量达到3754.3万个（户）。越来越多的新型经营主体与小农户形成了紧密的利益联结机制，成为把小农户引入现代农业发展大格局的主要力量。

三、新型经营主体支持政策体系不断健全

多年来，通过不断加大支持力度，营造良好发展环境，新型经营主体支持政策逐步完善，特别是2017年5月中办、国办印发的《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，对构建新型经营主体政策体系作出顶层设计，推动财政税收、基础设施、信贷保险、促进营销、人才培养等各领域的新型经营主体支持政策加快健全。

一是在财政税收政策方面。

中央财政已先后设立家庭农场、合作社、农业产业化、农业社会化服务转移支付资金，并鼓励地方扩大对家庭农场、合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。中央财政实施的玉米和大豆生产者补贴、畜禽标准化规模养殖场（小区）建设、农机购置补贴、现代农业示范区奖补等项目都将新型经营主体纳为扶持对象。新修订的农民专业合作社法，对扶持措施作出专门规定。国家专门出台针对合作社的税收政策，对合作社销售本社成员生产农产品和向本社成员销售农资免征增值税，增值税一般纳税人从合作社购进免税农产品可按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额，合作社与本社成员签订购销合同免征印花税。中央支持地方扩大农产品加工企业进项税额核定扣除试点行业范围，完善农产品初加工所得税优惠目录。

二是在基础设施建设方面。中央明确支持新型经营主体投资土地整治和高标准农田建设，要求各级财政支持的各类小型项目优先安排农民合作组织等作为建设管护主体，支持龙头企业建立与加工能力相配套的原料基地，支持农民合作社示范社建设电商平台基础设施。在用地方面，新型经营主体所用生产设施、附属设施和配套设施用地，符合国家有关规定的，按农用地管理；各县（市、区、旗）根据实际情况，在年度建设用地指标中优先安排新型经营主体建设配套辅助设施，并按规定减免相关税费；对新型经营主体发展较快、用地集约且需求大的地区，适度增加年度新增建设用地指标。在用电用水方面，明确新型经营主体发展农产品初加工用电执行农业生产电价（具体包括对各种农产品进行脱水、凝固、去籽、净化、分类、晒干、剥皮、初烤、沤软或大批包装以提供初级市场）；推进小型水利工程管理体制改革，将使用权、管理权移交给农民用水合作组织、农村集体经济组织、受益农户及新型农业经营主体；推进农业水价综合改革，建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制，在完善水价形成机制的基础上，对符合条件的新型经营主体给予奖补。

“青年农场主班”探索培养高素质农业人才

三是在信贷保险服务方面。国家部委多次出台专门文件，要求综合运用税收、奖补等政策，鼓励金融机构创新产品和服务，加大对新型经营主体的信贷支持。2015年开始，国家启动“三项补贴”政策改革，集中部分资金支持粮食适度规模经营，重点支持建立完善农业信贷担保体系，着力解决新型经营主体的“融资难、融资贵”问题；要求担保体系实现主要农业县全覆盖、对新型经营主体的农业信贷担保余额占总担保规模比重达到70%以上。稳步推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，探索开展粮食生产规模经营主体营销贷款和大型农机具融资租赁试点，稳步扩大农民合作社内部信用合作试点。建立新型农业经营主体生产经营直报系统，探索建立新型农业经营主体信用评价体系。中央财政对政策性农业保险给予一定比例的保费补贴，补贴品种已达到15个，同时降低产粮大县三大粮食作物县级保费补贴比例；在粮食主产省开展适度规模经营农户大灾保险试点，提高保险覆盖面和理赔标准；落实农业保险保额覆盖直接物化成本，实现主要粮食作物保障水平涵盖地租成本和劳动力成本；稳步开展农民互助合作保险试点。

四是在拓展营销市场方面。国家明确完善和落实鲜活农产品运输绿色通道、免征蔬菜流通环节增值税和鼓励批发市场发展等政策，减免蔬菜等鲜活农产品流通环节费用，支持新型经营主体参与产销对接活动和在城市社区设立直销店（点）。通过实施“互联网+”现代农业行动，支持新型经营主体带动农户应用农业物联网和电子商务。不少有条件的地方对新型经营主体申请并获得专利、“三品一标”认证、品牌创建等给予适当奖励，支持新型经营主体入驻电子商务平台。实施信息进村入户入社工程，开展农民手机应用技能培训，帮助新型经营主体了解市场信息、提高生产经营能力。

五是在人才培养引进方面。中央财政实施新型职业农民培育工程、新型农业经营主体带头人培训计划、青年农场主培养计划、农村实用人才带头人和大学生“村官”示范培训项目；每年组织遴选全国十佳农民、全国杰出农村实用人才、农业科教兴村杰出带头人、全国百名杰出新型职业农民并给予一定资金资助，培养了一大批优秀新型经营主体带头人，吸引了一大批人才领创办新型经营主体。中央明确将新型经营主体列入高校毕业生“三支一扶”计划、大学生“村官”计划服务岗位的拓展范围。不少有条件的地方通过奖补等方式引进各类职业经理人，结合科技特派员制度建立专家对口联系，提高新型经营主体经营管理水平。

四、下一步加快培育新型经营主体的若干建议

与工商企业相比，新型经营主体还是新生事物，处于成长初期，发展不平衡不充分。下一步，要深入贯彻落实习近平总书记关于做好“三农”工作的重要论述精神，进一步深化认识，强化支持，不断提升新型经营主体的发展实力、经营活力和带动能力。

在总体思路方面，要统筹兼顾培育新型经营主体和扶持小农户，发挥新型经营主体对小农户的带动作用，采取有针对性的差别化措施，重点培育家庭农场和合作社，不断创新农业经营方式，做好壮大和融合两篇文章。家庭农场是小农户的升级版，本身就是家庭经营，未来按照“完善认定、示范创建、普惠支持、服务提升”的总体要求，引导有经营能力的农民创办家庭农场，从小农户中逐步培育一大批规模适度的家庭农场，不断提升生产经营能力，逐渐成长为新型经营主体的主力军。合作社是农户占主体的合作组织，是组织农户闯市场的主要力量，未来关键是提升发展质量，及时清理“空壳社”，强化为农户成员服务能力，完善“农户+合作社”利益联结机制。龙头企业在引导做大做强的同时，重点是完善“农户+公司”利益联结机制，创建一批农业产业化联合体。社会化服务组织与农户在市场中是平等主体，通过服务各取所得，发展重点是拓展服务内容、创新服务模式，最大程度提升农户获取服务的便利性。

在完善支持政策方面，虽然各项政策不断健全，但从实践来看，依然存在支持力度偏小、落实落地较难、关键领域突破不大等问题，特别是新型经营主体期盼的加强风险保障、配套基础设施、解决融资难题、强化人才支持等亟须进一步加紧谋划解决。下一步要围绕实施乡村振兴战略，加大改革力度，坚持底线思维，抓好政策落实和创设两个环节，突出精准性、市场化、差别化特点，注重与WTO规则相衔接，进一步加大支持力度、工作力度和考核力度，加快构建框架完整、措施精准、机制有效的新型经营主体支持政策体系。

一是抓紧推动已有政策落实落地。按照中办、国办《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》等中央文件的部署要求，进一步健全政策落实机制，指导地方抓紧制定符合当地实际的具体措施和实施意见，狠抓考核督查，将落实培育新型经营主体政策情况纳入工作绩效考核，建立政策绩效评估监督机制。

二是积极推动出台新的政策措施。进一步加大财政对新型经营主体的支持力度，研究整合建立财政支持新型经营主体专项，分类制定不同类型主体的支持措施，探索财政支持与带动小农户数量挂钩机制。结合“大棚房”问题清理整治成果，制定新的符合新型经营主体特点的设施农用地政策。完善执行农业生产电价的农产品初加工范围，将冷藏保鲜等纳入。制定满足新型经营主体中长期贷款需求的政策，简化政策性农业信贷担保手续，出台覆盖完全成本的农业保险政策。围绕职业素质和能力提升，建立健全新型经营主体带头人精准培育机制。

三是加强监督严守政策底线红线。发展适度规模经营，流转土地经营权，要有底线思维，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。引入工商资本发展规模经营，要避免土地“非农化”，要防止出现“大棚房”问题，对改变农村土地用途、损毁破坏耕地、下乡圈地套取补贴等违法违规行为，坚决依法依规及时惩处。

四是强化指导扶持服务工作合力。研究建立部门间协调机制，加强协作配合，形成工作合力。加强新型经营主体指导体系建设，充实基层工作力量，保障必要工作条件。实施新型农业经营主体培育工程，抓紧编制相关建设规划，开展百万家庭农场建设行动、实施合作社质量提升行动、深入推进农业产业化联合体发展、大力增强农业社会化服务能力，引导和促进各类新型农业经营主体健康发展，加快构建现代农业经营体系。