新时代国家治理体系与治理能力现代化的内涵、特征与路径

海力思

[摘要]国家治理体系与治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，强调了五位一体的协同性和整体性，以制度建设的更加定型和适配为举措。治理现代化问题的方向，是发展中国特色社会主义制度，建设治理有力的民主法治社会。治理现代化要处理好政府与市场、社会的关系，凸显共治的要求;完善中央与地方治理的权责划分，激发两方面的积极性;提高党的建设水平和执政能力;构建法治化的刚性约束来适配新型的治理模式。

[关键词]国家治理体系;治理现代化;深化改革，内涵

党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”命题，并将其定位为全面深化改革的总目标。随之，学术界对其含义展开了广泛、深入的解读，观点不一而足。笔者发现现有的诸多解读很大程度上将视角放在了“政治”的领域，例如“央地”关系、权威体制与有效治理的矛盾、政府职能定位等问题。诚然这些问题都是治理现代化问题的题中之义，但是从官方的话语建构来看，治理问题应具有更加广泛的内涵和整体性的视角。本文试图以官方的原始文本为基础，以求更全面地理解“国家治理体系与治理能力现代化”的意涵。

一、对国家治理体系与治理能力现代化的认识

“国家治理体系和治理能力现代化”的提法最早见于党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。从中可以看出，推进国家治理体系和治理能力现代化是指向全面深化改革的，将其作为改革的目标或度量衡。其中的规定性也十分明确，就是要完善和发展中国特色社会主义制度，要在现有的制度框架下推进改革，而不是另起爐灶、走其他的社会道路。改革在体系上更加注重“五位一体”的整体性和协同性，明确要惠及全体人民。因此治理现代化问题，实际上是一个涉及全社会各个方面，以现代化为目标导向，以制度建设为举措的全面深化改革的问题。

回顾中国四十年的改革开放历史，实践证明了“改革开放是党和人民大踏步赶上时代的重要法宝，是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招”。①如果说前三十年的改革历程是在“摸着石头过河”的精神指导下闯出来的，那么十八届三中全会后的改革则是总结既往经验、强化统筹设计的“2.0版本”，这也是全面深化改革的现实要求，原来单向的、零碎的改革已经不能适应时代的需要。“我们应该看到，相比我国经济社会发展和人民群众的要求，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成为制约我们发展和稳定的重要因素”。②为应对这种“制度失灵”，国家制度必须构建起相应的治理体系，完善治理方式和治理结构，提高应对和消解社会问题的治理能力。而这种治理体系和治理能力与当前时代、国情、民情的适配，以及与前期状态的承接、转换过程，就是现代化的过程。

二、治理现代化问题的时代内涵

从中国传统的话语体系来看，治理是对统治和管理效果的肯定。从西方的角度来看，治理话语最突出的特征是强调合作共治、社会自治、公共服务、民主监督等要素。中国新的“治理”话语体系的构建，则是在综合两种含义的基础上，针对目前的政治形势而形成。

（一）技术治理衰微呼唤共同治理。治理体系是制度的集成，治理体系现代化是国家各项制度的调适，国家治理体系现代化的逻辑首要的是对于全能型政府的否定。改革开放前，高度集权和强计划性的政治体制已经确立。随着基本路线的调整，市场主体的活力逐渐提升，国家全能主义开始解构。社会和市场逐步从国家中分离出来，成为社会中最活跃的一个部分。然而既有制度与生产力发展和社会进步的矛盾也更多的暴露出来。这些矛盾很难再通过既往全能政府的指令性管理得到解决，社会普遍需要更加现代化的治理体系。面对纷繁复杂的社会公共事务，缺乏灵活性的“一刀切”式管理难以保证各方的利益预期，社会需要一个与多元主体良性互动、深度合作的治理模式。这也是吸纳和借鉴共治观念的结果。新型的共治型的治理格局，是一种更加激发、调动各方社会力量参与社会建设，产生更大的社会公共利益的治理模式。③这与十九大报告中提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”相吻合，共治模式已经作为社会发展的实际要求。

（二）利益多元需要完善治理层级。如果将治理体系的层级划分为顶层、中层与基层来分析问题，可能是比较适宜的。顶层是国家视野，涉及国家全局性的顶层设计;中层是国家统辖下的省级行政区划。对上直接受中央的领导，对下则包含更基层的行政单位，考虑到中国“单一制”国家的特点，顶层与中层的关系模式会被移植于中层与基层的关系中，因此中层是一个关键的分析单元;基层在这里可以指省级以下的行政划分，这一层的结构和特性会比照自己的上级单位，因此都归为一级。随着社会的发展，各层级所代表的利益日益复杂，整体与部分的矛盾会日益显现，权责利的划分成为各方关注的焦点。

顶层设计在完善治理结构、优化治理层级上占据主导地位。十八届三中全会及之后的重大政治议题：完善人民代表大会制度、完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、政府职能转变和机构改革、推进监察体制改革、行政审批制度改革、全面从严治党等顶层设计，构筑了更加完善的制度体系，巩固了中国特色治理体系的制度基础。中央通过强调社会治理、文化自信、生态安全等政治概念和政策举措，将治理内容拓展到了社会的各个方面。在处理政府与市场关系的问题上，形成了更加科学的定位和政策体系。同时，新兴的市场主体和社会组织、新的阶层格局，对于利益诉求的表达、整合提出了更高的要求，协商民主的机制还有待进一步完善。

中层的省级主体，面临的首要问题是与顶层的关系问题。“‘央地关系缺乏制度化规范，纵向层级间的权力配置和职能界定模糊不清，上下形成职责同构”。④在“单一制”的国家结构形式下，中央显然在非制度化的关系中更具有优势，但是，这并不意味着治理问题的妥善解决，而是造成了权威体制与有效治理的深层矛盾。中央在集权与放权、失控与纠偏的过程中艰难前行，地方政府则在疲于考核、财政困顿中苦苦支撑，甚至“产生共谋、变通、软化执行等行为”⑤，造成治理的失效。

为应对这一矛盾，应寻求“中央集权”与“地方自治”的结合模式⑥。其核心在于中央与地方的对话问题，即改变当前“委托——代理”关系，进而构建良性的对话机制，使地方在中央领导下，拥有因地施策的自主权利和政策空间。党的十八届三中全会对中央和地方政府职能划分做了原则性的规定：“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。由此可见，以制度化、规范化为导向的权责分工是治理体系现代化的主要线索，治理的思路仍是“央地关系”调整的指导性原则。

（三）统筹治理事务要求有力领导力量。“办好中国的事情，关键在党”⑦，“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”⑧，在中国这样一个地大物博、人口众多的国家实现现代化，离不开党的领导。在制度变迁过程中，政党主导具有必然性⑨。推进以制度建设为举措的治理体系与治理能力现代化的过程，面临的是一个复杂艰巨的改革任务，处理好改革、发展和稳定三者的关系，保证改革顺利推进，需要一个“统揽全局、协调各方”的领导力量。复杂的治理事務，需要一个能够一以贯之的权威来建构制度和统筹推进改革。中国共产党带领人民开辟了改革开放的道路，取得了举世瞩目的建设成就，擘画了实现现代化的宏伟蓝图，必然要成为改革中顶层设计、贯彻实施、监督评价的总体领导力量。因此，党的建设是治理体系和治理能力现代化的重要方面，并且具有突出的重要性。

十八届三中全会以来的诸多政治议题都是围绕党的建设展开的，全面从严治党遏制了党内消极涣散的不利因素;党内法规和各项制度进一步丰富和完善，使党的领导规范化、制度化水平进一步提高;群众路线教育实践活动、“三严三实”“两学一做”学习教育等，提升了党的先进性和纯洁性，加强了党和人民的血肉联系。这些都为党领导下的治理体系提供了强有力的保障。同时，应该注意到的是作为长期执政的党，在治理过程中的定位，即党委领导、政府主导、社会参与的系统论，还没有得到明确的界定和细化，社会参与渠道有待完善，社会力量有待培育。治理体系在社会主体方面的不均衡，成为了制约治理能力提升的因素。打铁还需自身硬，党领导改革，就必须进行自身的改革，强化自身建设，使党的使命与党的建设相一致。

（四）制约因素增多亟需法治刚性规制。当前改革进入深水区，是各种矛盾集中爆发的关键时期，经过四十年的建设过程，中国已经进入了不进则退的激流险滩。一方面，新旧动能需要及时转换，人口红利正在减少，国际局势不确定因素增多，都对中国的发展提出了更高的要求;另一方面，生态安全、国家安全、耕地红线、资源能源、社会结构都成为了制约发展的因素。在否定全能政府的背景下，需要法治力量来填补治理的空间，维护社会的秩序。正如习近平指出的“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”。党的十八届四中全会以全面依法治国为主题，明确了中国以法治的思维来建构治理体系，各方以法为最高权威，将权力、权利和义务进行充分的厘定和规制，则是对于治理最生动的阐释方式。

[注释]

①习近平.在庆祝改革开放40周年大会上的讲话.新华网.http：//www.xinhuanet.com/2018-12/18/c_1123872025.htm.2018-12-18.

②习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].中央文献出版社，2015.

③朱光磊.全面深化改革进程中的中国新治理观[J].中国社会科学，2017（4）.

④桑玉成，鄢波.论国家治理体系的层级结构优化[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2014（6）.

⑤周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代，2011（10）.

⑥燕继荣.中国国家制度改革的方向[J].探索与争鸣，2015（3）.

⑦习近平.不忘初心，继续前进（在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话）.习近平谈治国理政（第二卷）.外文出版社，2017.

⑧习近平.在庆祝改革开放40周年大会上的讲话.新华网.http：//www.xinhuanet.com/2018-12/18/c_1123872025.htm.2018-12-18.

⑨杨光斌.制度变迁中的政党中心主义[J].西华大学学报，2010（4）.