改革过渡期的空间规划编制与实施路径探索

彭雪　何继红　黄慧茵　揭巧

摘 要：2018年3月，国家机构改革启动，自然资源部成立，空间规划体系改革启动在即。改革过渡期佛山通过识别空间利用中的主要矛盾，聚焦于建设与非建设用地，设计符合佛山实际的“两线三区”的模式，并转换规划编制的关注重点，抛开了学科和部门的偏见，追溯法律法规，梳理部门事权，建立了规划与管控要素的对应关系，依托信息化手段开展了广泛深入的协调，并提出了未来避免新冲突的技术路径。佛山的做法搭建了行之有效的改革过渡期管理框架，也为空间规划改革提供了一份全新的实践范例。

关键词：佛山;空间规划改革;多规冲突;事权;协同;信息化

一、引言

近年来，由多规冲突引起的规划体系改革问题受到社会各界的广泛关注。从2014年国家四部委主导的28个“多规合一”城市试点，到2016年9个省份的省级“空间规划”改革试点，以及各地大量非试点城市的自发实践，期间相关的理论讨论热烈开展，各种政策密集出台。全国上下对规划体系改革的探索热潮体现了管理的实际需要。随着探讨的逐步深入，人们对规划体系改革理解有了几个明显的转变：意义明显拔高，规划体系改革的目的不再局限于解决多规冲突，而是以建设生态文明、实现中华民族永续发展为根本目的，以提升国家治理体系和治理能力为实现路径，规划体系改革是上述工作的重要抓手;规划体系改革不是单纯技术层面能解决的，必须从体制机制、法律法规层面探索突破;改革也不是单个的城市或省份能推动的，必须由国家自上而下推进改革。

伴随着上述认识的转变，2018年上半年，国家机构改革正式启动，自然资源部成立，规划体系改革的体制建设迈出了实质性的一步，省、市的机构改革也已箭在弦上。针对机构改革的方案中提出“一个国土空间规划，统领多个专项规划”，众多解读意见不一。但规划体系具体如何演变，成果形式如何，目前还尚未形成定论。

规划体系改革对于不同发展阶段的城市来说难度是不一样。增量发展阶段的城市中，因为还有增量空间，多规冲突可以通过做大建设的盘子来解决。而存量发展阶段的城市空间资源紧张，已无充足的腾挪空间，而多规冲突也往往更剧烈，解决起来更困难。对于后者，套用标准模式来解决空间资源和多规冲突问题，通常都会遇到阻碍。空间规划体系改革在即，如果一味被动地等待改革的锤子落地，要么会落实效果不理想，要么变成在行政力量下强行执行，等同于削足适履。更为积极的选择是主动探索，摸索出一条适用于该类城市的编制和实施路径，衔接中央对于空间规划体系改革的要求，为改革提供一个有益的案例。

佛山市地处珠三角地区，紧邻广州，毗邻港澳，区位优势明显，经济发展水平靠前，2017年全市生产总值 9549.60亿元，常住人口765.67万人。市域下辖禅城、南海、顺德、三水、高明五区，总面积3797.72平方公里。市域建设强度在2016年已达38.18%，超出2020年规划建设用地规模，建设强度偏高，新增建设用地资源紧张，空间资源的腾挪空间不大，未来发展预计将以存量乃至减量模式为主，是改革过渡期探索理顺多规冲突、推进多规合一、衔接新的空间规划体系的有力案例。

二、识别矛盾：聚焦于建设用地与非建设用地

建设用地资源紧缺的另一面，是市域空间资源配置方式的不合理。规划是政府统筹、调控空间资源的重要公共政策。佛山市目前已批市级城市总体规划、土地利用总体规划、五区分区规划共10项，市级控制线类规划14项，设施类专项规划21项;已批的控制性详细规划数据成果为396个，其中市规划局组织编制10个，禅城区123个，南海区47个，顺德区170个，佛山新城12个，三水区14个，高明区20个。由于规划衔接情况参差不齐、编制时点不一、缺乏动态更新等原因，各类规划之间冲突严重，造成了空间资源的浪费、行政效率的低下和政府公信力的受损。

空间规划的实质性问题是土地发展权[1]。政府设定土地分区管制的开发利用要求与条件，作为土地发展权的法定依据。对土地发展权可以按建设、林业、农业、渔业、生态等不同用途分类。这些用途细分中，矛盾最尖锐、冲突最剧烈的可归结为建设与保护。因此，区分市域土地是否作为建设空间是空间规划改革的核心工作，也是重要抓手，首先需将非建设用地和建设用地的界限逐步清晰。

三、事权对应：转换规划编制的关注重点

（一）事权对应，权责清晰

城市通過一定的政策工具和手段限制保护区域建设开发，表面上看，这些限制来自各类控制线和管控分区规划中，一旦城市生态空间保护不力、被逐步侵蚀，规划的编制和实施首当其冲会遭到质疑。传统的规划编制和实施领域确实有许多不足，如多规之间存在冲突、实施监督机制的不完善、利益补偿机制的缺乏等，但更深层的原因在于将规划当作唯一有效的工具，对规划的事权没有清晰的认识，大包大揽了城市的所有生态保护要求。

实质上，生态的保护有其实际对应的保护对象。各类控制线和管控分区规划都是因为管控主体的存在而划定，具体的管理事权有各自的主管部门。佛山的情况是规划编制后，其实施是通过规划部门的职权内实施，通过控规编制、建设项目审批证书来落实。其中关键问题在于规划成果与其他部门的事权关联性较差，往往是被动地落实其他部门对管控主体的认定、调整、修改，无法及时联动更新。规划编制后很快就会与空间实体脱节，要等下一次规划修编重新调查现状时才能再次对接，在这期间，新的建设占用生态已经发生，规划变成了事后追认。

规划编制实施与空间（管控）主体的管理脱节是造成当前生态保护不到位的关键。理清事权和责任是当前规划体系改革的重要难题，必须建立起“谁编制谁实施、谁审批谁监管”的管理体系。

（二）追溯法律，部门调研

规划体系要改革，离不开对管控主体的追溯。佛山市通过法律法规梳理、部门调研确认，积极进行了溯源的尝试。

首先全面梳理现有控制线和管控分区规划的技术指南和法律法规，分解出规划背后对应的管控主体，顺藤摸瓜再全面解读管控主体对应的法律法规。通过对44项相关法律法规等文件的解读，梳理出空间的27类管控要素，并初步明确主管部门、审批权限等信息。受我国部门间条块式管理的影响，法律法规也存在衔接不畅的问题。以湿地公园的管理为例，按照《国家湿地公园管理办法》（林湿发〔2017〕150号）来说，湿地公园属于林业部门的事权，但住房城乡建设部也印发了《城市湿地公园管理办法》（建城〔2017〕222号），规定城市湿地公园的管理事权属于住建部门，二者之间存在交叉、矛盾。

接下来深入部门调研。由于我国政府相关部门规划事权界定不清晰、存在交叉重叠[2]，必须对按照法律法规梳理出的事权予以确认和明晰。调研主要涉及规划、住建、环保、水务、林业、农业、国土等7大部门，以市级部门为重点，向上积极争取、主动对接省级部门，向下结合区的空间资源基础，有针对性地推进区级调研。调研工作实际覆盖到省、市、区三级共39个相关部门（表1）。结合调研对事权梳理结果进一步深化：首先，明确本地事权归口部门，对法律法规中有矛盾的予以澄清，无矛盾的予以确认，如上述湿地公园的管理事权经调研属佛山市林业部门管辖。其次，建立管控要素清单，确认管控要素有无，调研明确，佛山暂无自然岸线、野生动植物自然栖息地等名目的管控要素，此外文物和历史街区、城市公园、防护绿地、产业发展保护区等4类空间要素主要在建设用地中进行管理，故生态类管控要素明确为21类（表2）。

（三）核对层级，落实空间

根据管控要素的详细名录，一方面明确要素调整权限，对照着名录和法律法规、调研结果，并特别关注收集、比对各要素的设立批文，区分各要素的调整权限在哪个层级，主要分为省级及以上、市级、区级及以下三类。如永久基本农田的调整需经国务院审批，其调整权限全部属于省级及以上;风景名胜区按批准等级分，西樵山风景名胜区是国家级，属于省级及以上权限，另有6个市级风景名胜区位于顺德区，属市级权限;水库按级别分，佛山市域内3个中型水库属市级权限，22个小I型水库属区级权限。以此类推，各要素逐一明确其调整权限。综合来看，除国土的垂直管理特点较明显外，其他各部门多呈现出事权高度下沉的特点，具体的审批、管理事权大多由区级执行，市级以监管、业务指导为主。

另一方面，落实空间图纸，建立与名录相匹配的空间矢量数据库。各要素的基础资料完备情况参差不齐，资料获取难度总体较大。有的数据质量较好，如永久基本农田有准确并及时更新的矢量数据库，西樵山国家级风景名胜区以其总体规划的范围为准;有的是市、区对照批文或法律条文进行管理，并无准确范围图纸的，调整数据来源采用当下可信度最高的数据，如水源保护区，联系省环保厅提供资料，外江河道、内河涌等资料采用佛山市近期编制的蓝线规划中的数据;有的是部门内部管理，但市、区并不掌握数据的，协调难度非常大，需经复杂的协调过程获取，如林斑数据。

将部门管控要素和生态管控的规划成果汇总后（图1））可知，市域72.20%的土地受到一种或多种管控要求的限制不允许建设。而《土地利用总体规划》规划到2020年建设用地规模将达市域面积的37.39%。仅从数字上判断，市域至少有9.59%的空间资源在建设诉求与非建设管控要求之间存在冲突，如果结合布局来看，冲突范围将更大。

（四）创新体系，承前启后

在设计空间规划体系时，对国内城市经验进行分析，目前在空间管制分区主要采取了两种模式：第一种是“一线两区”模式（图2）。以厦门市、福州市、台州市和南京市等为例，城市开发边界与生态控制线两线合一，开发边界线内为集中城市建设区，开发边界线外为生态控制区，在生态控制区内划定生态红线和永久基本农田保护线。第二种是“三区三线”模式（图3）。以宁夏省、长沙市、长春市和成都市等为例，划定三区，分别为城镇用地区、农业用地区和生态用地区，城镇用地区内划定城市开发边界线，生态用地内划定生态红线，农业用地区内划定永久基本农田保护线。无论是“一线二区”模式还是“三区三线”模式，集中建设区与非集中建设区之间均有明确边界线。

鉴于佛山空间资源紧缺的现状，及事权高度下沉、管控冲突等实际特点，上述两种模式都难以适用。在明确的生态空间和集中建设空间之间，应设置一个弹性处理的空间，逐步向两个方向调整。故提出佛山采用“两线三区”模式（图4），城市开发边界和生态控制线为两大线，统领其他控制线，逐步引导市域空间走向明晰而统一的建设与生态边界。

“两线三区”模式不仅是适应佛山市市情的现实选择，也是适应空间规划体系改革的灵活安排。空间规划体系改革在即，2018年2月28日《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出要“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。未来有较大可能会由国土空间规划划分覆盖全域的功能分区，各分区之间是一级并列的，不能有大规模交叉。功能分区的具体划分还在探讨中，按城镇、农业、生态，还是按城镇、山、水、林、田、湖、草，或是另一种全新的分类，都还在探讨中。功能分区确定后，在各区内推进相应的专项规划（图5）。《佛山市空间规划》编制过程中追溯到部门管控要素的做法，建立起了过渡期“两线三区”与空间要素的具体对应关系（图6），一方面对行政机构改革提供了扎实的基础和有力的支撑，另一方面也可以灵活拆解、组合，应对未来规划体系改革的各种可能。

四、多元协同：从差异走向共识

（一）編制期依托平台，信息高度共享和深度协调

除合理可行的规划体系、扎实的基础分析之外，规划的可实施性还很大程度上取决于利益协调的深度和广度。

1.基础数据共享

传统做法中，规划编制成果的基础数据由规划编制单位向主管部门收集资料，最后仅编制单位掌握，并未与各部门充分共享。本次《佛山市空间规划》通过佛山市“多规合一”信息平台（GIS）（图7）向相关部门广泛公开数据，各市直部门、区政府、区级部门均有对应的账号可以登录查看信息。共享的信息包括各部门的管控要素数据、主要规划成果，市域生态敏感性、生态重要性、资源环境承载力等基础评价结果，以及地形、航拍、行政区边界等基础地理数据。部门对自己职权范围内的数据进行确认，如有异议，鼓励提供更为准确的数据进行更新。

2.多方充分协调

传统的规划编制中，规划征求意见往往以离线发送成果的方式开展，各部门审查成果的方式和深度难以统一，且大多数部门不会对具体图斑进行核实和提意见，导致部门间协调停留在较浅层次。本次佛山提供便捷的网页版功能，各部门均可便捷掌握图斑情况并进行意见回复。为保障协调顺利推进，平台设计对图斑协调方式进行了提炼和简化，并对功能进行了定制化开发。协调至少分四轮开展，由区级到市级联动开展。第一轮是与区级各部门确认管控要素数据的准确性。第二轮与区各部门协调建设与生态的冲突，由区级建设诉求的部门提前提交相关资料，包括重点建设项目、控规、权属、储备用地等的矢量图纸、用地性质、项目名称等详情。建设诉求与生态保护之间的矛盾预先分析出，作为协调层纳入平台，各类生态管控部门对冲突图斑进行确认和回复。如同意建设占用本部门的管控要素，则视为同意后续完善相关的建设占用手续，如果该管控要素的调整涉及市级或以上部门，该部门回复意见前应征求得上级的同意。第三轮是与区领导统筹协调，一方面汇总区级各部门的意见，进行方案优化，如果部门间意见存在冲突的，提交区领导或区“多规合一”工作小组决议;另一方面汇总后的方案从指标、结构等宏观层面进行把握，最终形成区级层面达成共识的空间规划成果。第四轮是与市级部门和市领导进行协调，由于前期建设诉求和管控要素的摸查过程中都已与市级充分协调，冲突意见的处理涉及市级权限的也已经由区相应部门申请获得回复，故市级部门的协调以确认和市级的总体把控为主。协调的全过程都由信息化手段提供保障。

（二）实施期动态维护、联动更新，实现持续有效的共识

规划刚完成编制时，通常已完成了相应的规划衔接、部门协调等步骤，并尽可能地解决了当下的冲突。如果后续管理中缺乏动态、联动的信息更新，还是会造成新的冲突，多规冲突就无法从根源上解决。空间规划改革更重要的是从机制上推进动态维护、联动更新，使得对城市空间资源的利用共识能够持续有效。

1.部门意见可追溯

平台对部门回复的意见予以记录，保持可追溯性，并在后续的管理实施及调整程序中一以贯之地执行，如需变更，留有记录可追踪。

2.横向联动

规划并不是独立的空间管理意图，而跟其他部门的各类管控要素互为支撑。部门管控要素是規划控制线的根源，规划控制线的编制和实施是为了更好地保护管控要素。因此，各部门密切协调、保持横向联动是必然要求。佛山市“多规合一”信息平台（GIS）已经具备信息共享和冲突协调功能，并搭建了以部门管控要素为主的空间规划数据库，在维护期内将继续深化控制线检验协调、综合展示等功能，实现部门意见的充分协调及空间数据库的联动更新。

3.纵向传导

空间规划中划定的控制线需通过控规及建设用地许可来保障实施，所以控制线在规划体系中应实现纵向传导。佛山市拟通过“控规一张图”管理平台（CAD），该平台数据以CAD格式的控规等城乡规划成果为主。CAD数据库和GIS数据库标准互相衔接，一键转换无缝对接。

五、改革过渡期佛山经验总结

国土空间规划改革启动在即，在技术方案尚未明确的过渡期，佛山通过识别空间利用中的主要矛盾，聚焦于建设与非建设用地，设计符合佛山实际的“两线三区”的模式，并转换规划编制的关注重点抛开了学科和部门的偏见，追根溯源，关注到城市空间管控要素，梳理部门事权，广泛深入协调。其技术路径、协调方式、联动要求为佛山搭建了行之有效的改革过渡期管理框架，也为空间规划改提供了一种新思路。

参考文献：

[1]林坚，许超诣.土地发展权、空间管制与规划协同[J].小城镇建设，2013， （12）：26-34.

[2]邓凌云，曾山山，张楠.基于政府事权视角的空间规划体系创新研究[J].城市发展研究，2016，（5）：24-30.

作者单位：

佛山市城市规划设计研究院