城中村拆迁补偿的模式选择——以山西省B村为例

郭新平，李斌

(山西大学 哲学社会学学院，山西 太原 030006)

一、问题提出与研究综述

改革开放30多年来，随着城市化进程的发展，城市的规模和数量都在快速的增长，城市要获得更大的发展必须要有足够的空间，原先分布在城市周边的农村就逐渐成为城市的一部分。但是，这些农村的村民在衣食住行、思想观念、行为习惯、体制上仍然保留着农村模式，这样就形成了“城中村”。近年来随着城市建设的基本完成，“城中村”成为城市化改造的重点，“城中村”的拆迁改造已经成为了社会热点。然而，城中村情况比较复杂，不论是人员组成还是村民家中具体情况都不能一概而论。尤其在改造过程中所涉及到的问题，例如，房屋补偿标准、拆迁款的发放、拆迁过程中村民安置问题等都比较繁琐，解决起来更是不容易。因为土地这一城市的稀缺资源，掌握在城中村村民的手中，他们可以通过出租土地及房屋来获得双份的收入。因此城中村的拆迁补偿必须合理以保障村民的利益。

然而，现在并没有一部专门针对“城中村”房屋拆迁补偿的法律，城中村的拆迁补偿也只能参照2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。在这部法律中，认为“补偿决定应当公平”，却并未对公平做详尽的表述。所以各个地方的城中村针对本地的生活状况和经济发展水平，采取了各具差异的拆迁补偿模式。那么究竟哪种补偿模式对村民来说是最有益的?本研究决定以“城中村”的拆迁补偿模式作为切入点，介绍当前一些主流的拆迁补偿模式，以山西省B村为例，分析其拆迁补偿模式的不足，进而构建出一个最佳的补偿模式，从而在合理的基础上使村民的利益达到最大化。

国外许多国家在征地补偿中所实行的补偿模式各具特色，但在最终的补偿中都考虑到了土地带给被拆迁者未来的收益。美国在征地赔偿中特别强调了公平赔偿的原则，这类赔偿全面地考虑到了土地的价值，至少应该包括两个方面：土地的现值和它的未来收益。英国的土地补偿范围涉及面很广，包括因征用土地而给被征用者以及与土地有关者造成的损失的补偿；且其对土地征用的一些具体问题的规定极其详尽，范围涉及从土地征用开始到处理土地争议。日本的补偿是一种客观性的补偿，这就要求补偿价格要以土地正常的交易价格为参考，不能过高或者过低。以上几个国家的补偿，都将被拆迁者的意愿与市场价值紧密的结合起来，减少了一系列不必要的损失。国外学者对土地征用有自己不同的见解。H.G.Jacoby和Scotte Rozelle认为应该在法律上保障村民土地权利的安全；Games G. Wen从村民养老方面阐述了土地对村民的重要性。

另外国内学者对“城中村”的探索是一步一步由浅入深，由宏观到微观逐步演进的。最先学者们研究的是城中村的概念问题，谭炳才、何启环指出城中村是一定阶段的必然现象，是指已进入城市但仍保留并实行农村体制的农村社区[1]；李俊夫从土地方面定义，认为城中村是指一种半封闭的、部分没有或完全没有土地的村庄[2]。而后随着城中村数量的增加，也逐步显现出了一些问题，薛婷等将城中村的发展所产生的一系列问题具体化，引起了对于城中村问题的关注，但是并没有针对具体问题提出自己的意见[3]；陈大江总结了城中村产生不良现象的原因，并且归纳了一些可行的建议[4]。随着以人为本的民生理念的发展，在现在的城中村的改造中，人们更加注重的是被拆迁者的利益补偿问题，鲁俊认为在拆迁中应该遵循“以人为本”的理念，补偿中把以人为本原则、利益合理协调原则、公平和效率兼顾原则这三者有效地结合起来，将有形的补偿与无形的补偿结合起来，才能使村民的利益切实的得到保障[5]；刘英泽等认为应将村民变为市民，增大社会保障的幅度，同时享受城市低保[6]。

二、我国现有的城中村补偿模式

我国现有的城中村补偿模式主要有货币补偿模式、产权置换模式、宅基地入股模式、长期生活补贴模式、货币补偿与预留地安置并行的模式。

(一)货币补偿模式

货币补偿模式就是按照国家的相关规定计算出应给予村民的资金补偿。这种补偿模式大多是一次性的货币补偿，即政府以货币形式对拆迁户给予补偿，在这种情况下，政府需要一次性支付村民所有的货币补偿，至于以后村民的后续生活、就业、养老等问题需要村民自谋生路。这种一次性货币补偿模式是当前政府采用最为普遍的形式。此外，也有分期补偿模式。这种模式主要是因为很多情况下当地政府或者相关部门会有资金不足的现象，需要暂缓或分期支付村民的补偿款。主要以月、年为期进行分期货币发放补偿。

总体而言，货币补偿模式简单高效，对于失地村民而言，货币的直接补偿是大多数村民乐意接受的模式；对于政府而言，货币补偿只需要依据相关补偿标准发放补偿金即可，极大地提高了行政效率，有利于短时间内完成拆迁补偿工作，便于拆迁改造工程的后续跟进。但是这种货币补偿模式也存在着不足，政府可以一次性支付村民的补偿款，但是这仅仅解决了村民当前的生活问题，解决了村民因为失去土地而获得的暂时性补偿问题，并没有考虑到村民的长远利益。“失地即失业”这是失地村民的真实写照，货币补偿模式没有充分考虑到以后失地村民如何生活，如何获得生活来源，如何养老等现实问题，也没有形成一个长久有效的补偿机制。

(二)产权置换模式

产权置换模式是指对村民房屋资产的价值以一定的形式进行评估，通过一定的置换比率置换成新房的补偿模式[7]。在这种模式下，村民将拥有新建的房屋产权、使用权，但是相比原先的平房、自己在原有宅基地上所建的楼房，拆迁改造后的新房不仅仅增加了各种管理费用，日常的一些水电暖费用也相应增加，居住成本相比以前有了较大上升；此外，对于“城中村”村民而言，每年的房屋租金是一笔不小的收入。并且这种出租房屋租金收入几乎没有任何成本，村民们为了追求更大利益往往会增加楼层，建造更多出租屋。这种情况在拆迁改造后是不可能存在的，对于“城中村”村民来说这就会造成一定的租赁损失。因为村民们拥有可以分割的房屋减少，即可以用于出租的房屋减少，这样就会减少村民的租金收入，因此那些以出租房屋为主要收入来源的农民的生活就会受到影响。

(三)宅基地作价入股模式

宅基地模式是企业直接与城中村协商，组成一个企业共同经营宅基地并使其获利的一种新型模式。它包括“作价”和“入股”两种方式，作价是指村民以一定的宅基地面积换取住房面积，入股是指除村民居住的面积之外的房地产面积作为股份分配给村民，村民以所持股份享受城中村改造项目的利润分配，这样村民的股份利益与村中的发展相互配比，也同时解决了拆迁比率的问题。

这种模式的存在，就政府而言政府不需要再从财政中来筹集大量资金用于拆迁补偿，极大地减轻了政府支付补偿款的压力；村民们如果利用宅基地入股，将会获得较为长远的收益，这也同时解决了村民们未来的生活。但是宅基地作价入股模式的风险也是显而易见的，这种作价标准每个地方经济发展情况不一，村民思想文化程度不同，在政策的解读理解上面情况复杂，因此没有一个统一的作价标准。在这种情况下，企业为了追求更大利润，在市场信息不对等的情况下极有可能损害村民自身补偿利益。在选择这种模式时要尽量的采取措施使它的风险降到最低[8]。

(四)长期生活补贴模式

长期生活补贴模式，也就是“吨良田”的模式，这种模式是在河北邯郸最先实行的，它是在实行资金补偿后，按一年一亩两季粮食总产量一吨的收购价格发放粮食补贴或直接给予粮食，这种补偿按照最高补偿标准实行，可以由村民自行选择补偿方式，并且属于该村村民的后代可以继续享有粮食补贴。

(五)货币补偿与留地安置结合模式

广东省潮州市最先实施货币补偿与留地安置并行的补偿模式，首先采用了较高的资金补偿，其次采用留地安置的补偿模式大力发展二三产业，保障居民的基本生活[9]。这种货币补偿不仅包括对土地的补偿，也包含了对劳力的补偿，这种补偿采用的一次性安置补助费，让村民们自谋职业。这种模式用可持续发展的眼光看待城中村的发展，从具体方面维护了村民的利益，是一种长效的补偿模式，但是这种模式的选择受到地域的限制，它仅仅局限在了经济较为发达的地区。

三、B村拆迁补偿模式

(一)B村概况和样本特征

1.B村概况

长期以来，由于过度注重城区的发展建设，忽视了周边农村建设。这些农村普遍布局混乱，基础设施匮乏。此次“城中村”改造的范围主要包括A村、B村、C村、D村、E村5个村，总户数3515户，总人口14 198人，用地面积157.51 hm2。

近年来随着城市建设运动开展，B村所处的位置被列入“城中村”改造项目中。B村位于T市中心城市主城区东北部，毗邻城市中心，交通便利，有多条路线公交通过，是一个重要的交通枢纽。在B村还有三处较大商场，主要从事家具、钢材、汽车配件买卖。流动人口逐年增加，人口密集，发展潜力大。

2.样本特征

本次调查选取B村为调查地点，以“城中村”拆迁户为调查对象，根据随机性、代表性原则选取拆迁户进行问卷调查，发放拆迁问卷100份，收回问卷89份，在89份拆迁问卷中，符合规定的有效问卷83份，有效回收率为83%。

问卷主要包含两部分内容，第一部分主要是采集拆迁户的基本情况信息，涉及到拆迁户性别、年龄、家庭情况、收入、宅基地面积等9个方面的内容；第二部分问卷内容主要包括被拆迁户的补偿情况，涉及拆迁过程中及拆迁后产生的一系列拆迁问题。

被调查者的男女性别比为64∶36；家庭人口数以5～6人最为普遍，这说明每个拆迁户拆迁后需要较大的房屋面积和较多的补偿费用，以供养较多的人口；年龄结构分布中40～49岁的最多，占到被拆迁者调查人数的42.16%，如图1所示。

图1 被拆迁户的年龄结构示意图

在调查者中，被拆迁户文化程度普遍偏低，初中及以下的有62人，占到被拆迁者调查人数的74.70%，因此在拆迁补偿中要注意让村民们充分地了解拆迁模式，理解各种拆迁补偿方案的特点以及优势和局限，从而选择对自己真正有益的模式，如图2所示。

图2 被拆迁户文化程度

根据调查问卷采集到的信息显示，B村被拆迁户人均年收入主要集中在2000～5000元，占受访者的45.78%。此外，被拆迁户收入来源主要靠种植业和房屋出租，此类情况较为普遍，成为了拆迁户经济主要来源，占样本总数的71.08%，如图4所示。通过对被拆迁户基本情况的分析，可以大致了解被拆迁户拆迁前的基本生活状况，从而构建合理的、最佳的拆迁补偿模式。如图3、图4所示。

图3 被拆迁户人均年收入示意图

图4 被拆迁户收入主要来源示意图

(二)B村拆迁补偿现状

1.B村补偿模式

此次城中村改造工程中B村主要有两种拆迁补偿模式，村民可以依据自己意愿选择货币补偿模式和产权置换模式。货币补偿主要是指将修建于1992年以后的房屋按市场价格给予村民一次性资金补偿费，修建于1992年以前的房屋按照3∶1(3平方米旧房屋按1平方米新房屋)的价格给予补偿；产权置换主要有两种方法，其一是如果人均基准面积超过120平方米，按120平方米核定，其二是人均基准面积不足120平方米按现有面积核定。如果村民想购买较大面积的房屋，超出核定的面积数折换成市场价进行补齐。

2.被拆迁户补偿情况分析

在问卷调查中显示，有39人愿意拆迁，占被拆迁者调查总数的46.99%，有44人不愿意拆迁，占被调查者的53.01%；不愿意拆迁人中，主要是对补偿情况和安置情况的表示有争议。绝大多数拆迁户认为拆迁补偿标准偏低，没有达到他们心理预期，此外，对于拆迁户来说，经过“城中村”改造后村容村貌都会焕然一新，村民失去土地，同时也失去出租房屋的机会。因此，村民们在失去主要经济来源后，拆迁补偿金的多少直接关系到以后生活的保障，所以就显得至关重要(具体原因见图5)。

图5 被拆迁户不愿意拆迁的原因示意图(可多选)

在本村现有的两种补偿模式中，村民更倾向于产权置换模式，选择货币补偿模式的有28人，占被拆迁调查者的33.73%，而选择产权置换模式的有55人，占被拆迁调查者的66.27%，这可能是因为村民们认为城中村未来将会有较大的发展，预期的房价很可能会上涨。虽然大多数被拆迁户更倾向于选择产权置换模式，但是仍有拆迁户不愿意选择产权置换后居住楼房。在调查中显示选择产权置换模式的55个被拆迁户中愿意居住楼房有16人，占选择产权置换模式人数的29.09%，不愿意居住的有39人，占产权置换模式总人数的70.91%，不愿意居住的表现在费用、收入和居住环境等方面，如图6、7所示。

图6 拆迁补偿模式选择分布图

图7 不愿意选择楼房的原因

在拆迁补偿中，被拆迁户中认为现有拆迁补偿模式可以满足需求的有28人，占被拆迁调查者人数的33.73%，不能满足需求的有39人，占被拆迁调查者人数的46.99%，不知道的有16人，所占比例为19.28%。另外，被拆迁户拆迁安置补偿中最关心的主要包括补偿款、医疗养老和就业问题[10]，如图8所示。

图8 被拆迁户拆迁补偿中最关心的问题

在调查中发现，B村的被拆迁户对拆迁补偿具体标准和相关内容了解甚少，拆迁户们只是知道一些皮毛，但具体问起来绝大多数人都表现出不知道或者根本不了解的情况。在调查者中发现，对拆迁补偿了解的人数占到被调查总人数仅26.44%，了解一些的有70.11%，根本不了解的有3.45%，如图9所示。

图9 被拆迁户对拆迁标准及内容是否了解示意图

通过问卷结果显示即使了解拆迁相关内容，也主要是通过村民之间的口头传播，占74.71%，村民并没有透彻的了解拆迁补偿的内容及实质。其中主要有两方面的原因。首先是由调查结果显示村民由于文化程度普遍较低，自身维权意识淡薄，对于拆迁补偿相关内容和标准来说，村民没有实质理解。其次，主要是政府在宣传、落实拆迁政策时没有充分考虑到村民接受情况，工作人员在工作中还存在些不足，因此，由于信息接收者与发布者存在不同程度的问题，才导致拆迁标准及内容落实不到位，如图10所示。

图10 拆迁补偿方案了解途径示意图

(三)B村拆迁补偿存在的问题

以上对拆迁补偿的模式分析，拆迁补偿模式存在着一系列问题：

1.拆迁补偿模式单一

B村大多采用货币补偿和产权置换模式，这两种模式仅仅能满足村民们当前的需求。在调查中显示，有46.99%的村民认为当前补偿模式不能满足需求，并且在拆迁补偿中村民们对就业问题和医疗养老的关注度也较大，占被调查者的30.52%和20.13%，由此可以看出，B村的现有拆迁补偿模式只能满足现状，至于后续村民就业、养老、医疗保障等问题没有充分考虑，所以单单靠货币补偿和产权置换两种模式满足不了村民们多样化的需求。

2.补偿标准偏低

B村地理位置优越，发展潜力大，外来务工人口居多，对租赁房屋的需求量很大。

而B城中村的房屋租金相对便宜，这使得众多的外来人口聚集在此，这样，城中村的村民不断的加盖房屋且将房屋分割以获得更多租金收入。由图4可见，城中村被调查者中有27.71% 以房屋出租为主要收入来源。村民们在租金利益的驱使下，在院内不断修建棚户房，也不断的加高房屋层数获得更大的房屋面积。而货币补偿和产权置换都是以基准面积为补偿标准的，超出基准面积的房屋补偿按重置价格标准，这部分补偿没有合理地体现土地价值，直接导致了补偿标准偏低的现象[11]。

3.补偿模式没有体现土地的价值

拆迁补偿要体现土地的价值，也就是说拆迁补偿不仅仅应包括房屋的拆迁补偿费，还应该包括宅基地的土地权利价值补偿费用[12]。随着B村的快速发展，这里土地在未来将会有很大的增值空间，如果村民们在未来将这些土地用于出租或者从事一些商业活动，这些收益将会远远大于拆迁补偿费。而在B村的拆迁补偿，并未将村民们长远的收益考虑在内，没有全面的计算土地的价值。因此，现有的补偿模式存在着不合理的部分，忽略了日后土地增值所带来的利益，应该采取一种更加合理的补偿模式。

4.社会保障体系不健全

社会保障体系的不健全体现在就业和医疗养老两方面[13]。城中村的村民拆迁前主要依靠种植业和房屋出租获得收入，而拆迁后村民们将会失去主要收入来源；并且主要依靠土地养老的村民们也会失去保障。而B村现行的两种补偿模式并没有涉及到这两个方面，所以村民的就业安置和医疗养老应该是补偿模式中必须解决的问题。

四、结语

B村的两种拆迁补偿模式，即货币补偿和产权置换，并不能满足人们的现在和未来的需求，造成了一些村民不愿意搬迁的现象。现在需要一种新型的补偿模式来保护村民拆迁后的利益，而这种模式需同时考虑村民在拆迁补偿中最关心的问题，主要包括就业、养老、医疗保障、获得可持续收入等。

通过对调查者基本情况和补偿情况的分析，针对B村的实际情况提出如下建议：应该将货币化补偿模式和非货币化补偿模式结合起来，而这种非货币化的补偿模式至少应该涉及三个方面，宅基地作价入股、就业、医疗养老。

(一)降低宅基地作价入股的风险

城中村拆迁补偿的模式选择必须从降低宅基地作价入股的风险着手：第一，地方政府必须建立一个完善的宅基地评估体系，使作价入股有一个参考标准的评估体系。有一个统一标准供地方政府参考，在宅基地作价问题上就不会相差太远；第二，相关政府工作人员必须加强对被拆迁户关于宅基地作价入股方面的培训，例如在村民小组中推选出威望较高的村民辅助政府做好宣传工作，使村民了解宅基地作价入股具体内容，这样有利于降低操作的风险；第三，要建立严格的监督体系，在拆迁过程中各个环节、各主体之间利益盘根错节，政府、企业、村集体、被拆迁户他们之间在相互博弈的过程中都极力维持自身利益最大化。

(二)建立拆迁村民的就业保障制度

就业是民生之本，就业关乎民生大计，关乎人民收入。“城中村”拆迁改造工程对于被拆迁户来说实则是一种失业。再就业是解决拆迁村民生活保障的重要途径，拆迁的村民们失去了土地及房屋，一些村民丧失了主要的收入来源。由于村民们的文化程度普遍偏低，又没有一技之长，因此在由村民向城镇居民转变的过程中，再就业面临着很大的困难。拆迁村民的就业保障制度可以建立就业培训基金，根据村民的特点对村民们进行培训，提高村民的谋生技能，使他们掌握一技之长。另外还可以给村民提供更多的就业机会，让他们自谋适合自己的职业。

对于村民而言一定要采取积极就业的态度，转变就业方式，树立多种就业观念，真正实现自食其力，不断创造财富，实现自己人生价值。

(三)建立健全医疗养老为核心的保障制度

城中村村民在由村民向市民过渡的过程中，必须处理好养老保险和医疗保险的转变工作。必须结合失地村民的具体情况，建立多元化的补充保险，鼓励村民参加社会保险机构主办的社会保险，村集体也可根据情况为村民们建立统一的补充保险。