工信部门内设机构改革探析

● 杨春友

党的十九届三中全会作出深化党和国家机构改革的重大决定，指出深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。工信部门作为政府重要的行业管理部门，历经多次改革，其改革历程很大程度上反映出我国政府职能转变的历程。近年来，工信部门通过持续改革，其职能定位和机构体系不断适应社会主义市场经济发展需要，有力推动了工业化和信息化进程。在此次党和国家机构改革中，工信部牵头的《烟草控制框架公约》履约职责划入国家卫生健康委员会，职能进一步优化。本文重点探析工信部门内设机构状况，探寻存在的问题，并提出相关建议。

一、工信部门机构改革历程及内设机构现状、特点

（一）改革开放以来工信部门机构改革历程

改革开放以来，国家持续进行了8次集中政府机构改革。在历次改革中，工业经济主管部门经多次撤销合并、拆分组建、再撤销合并，从最初众多的工业行业管理部门发展到单一的行政管理机构，行业管理职能也从分散管理发展到集中实施，总体而言，基本建立起了适应社会主义市场经济体制的现代工业管理机构。见表1。

表1 改革开放以来国务院工业经济部门改革概况

（二）工信部门内设机构现状及特点

经历数次机构改革，工信部门内设机构不断得到归并整合优化，至今已基本构建起系统完善、精简科学的机构体系。以履行职能为标准，大致可划分为综合管理、工业行业管理、信息化管理、企业服务、军民融合5类机构。目前，工信部内设机构22个，其中综合司局11个、工业行业管理司局3个、信息化管理司局6个、企业服务司局1个、军民融合司局1个。见表2。

各地工信部门内设机构也几经优化，目前，平均设立20-25个。主要特点是：

一是综合机构多为系统性设置，重在厘清权责。各地工信部门基本都设立办公室、经济运行、财务审计等处室，与上级部门相对应，其余则根据地方实际设置。（1）综合办事机构。办文、办会、办事等机构有独立设的，如北京分设办公室、研究室（政策法规处）、新闻宣传处、财务处（审计处）；有合并设立的，如海南、西藏等地仅设办公室。政策法规、经济运行等机构各地基本都独立设置，同时注重综合研究、工业园区、科技创新、绿色发展等职能，设立了研究处、园区处等相关机构。广西还首设绩效考评办，负责组织绩效考评工作。（2）行政审批机构。单独成立行政审批机构已成为一种趋势，不少地方都将行政审批职能合并，如北京、天津、海南等地都设立了行政审批处（办）。

二是项目管理机构设置突出统筹，提供链式服务。各地均成立了项目投资相关处室，部分地区分设项目招商、落地建设、投产服务相关处室，形成“一条龙”链式服务机制。（1）项目招商机构。如海南设工业项目招商处、青海设项目协调处，负责项目招商相关工作。（2）项目投资机构。部分地方将规划、投资、技改职能合并，如北京设产业规划发展处、河北和河南设规划处；部分地方采取分设模式，如上海设综合规划处、产业投资处和技术进步处。（3）项目投产服务机构。多数地方成立了经济运行处（运行监测协调局）负责后期服务。同时，部分地方还设立了项目督查机构，如上海设重大专项办、安徽设重点项目督查办。

三是行业机构设置侧重专业化，多数设新兴产业机构。各地多根据地区产业发展实际和需要，设置行业推进机构。（1）传统产业机构。天津、山东、湖南、贵州、陕西等多数地区设原材料、装备、消费品工业处，在此基础上，根据发展需要新设重点产业推进机构，如贵州设食品工业办、陕西设太阳能光伏产业处。部分地区设立重点产业推进机构，如浙江设轻纺办、机械办、医化办等，湖北设机械汽车产业处、重化产业处、轻工纺织产业处（包装产业处）、医药产业处等。（2）新兴产业机构。部分地区设立专门机构，统一推进新兴产业发展，如江西、四川设新兴产业处。部分地区将着重推进的某一新兴产业单设机构，如北京设新材料产业处、海南设高技术产业处。（3）信息化推进机构。多数地区都设电子信息、软件信息服务、信息化推进等机构，同时设信息安全协调、信息化基础设施等职能机构，部分地区设“两化”融合、大数据推进机构。

表2 工信部内设机构概况

四是企业服务机构设置有分合模式，注重健全职能。多数地区设中小企业相关机构，履行企业服务职能。有单设中小企业机构模式，如北京设中小企业处（镇村企业处）、山东设企业处、河南设中小企业处。有在中小企业局下设处室模式，如广东设省中小企业局（与省民营经济发展服务局合署），下设民营经济处、服务体系建设处、技术进步处。有分设企业服务机构模式，如江苏设企业发展服务处（省减轻企业负担办、省行业协会办）、企业信息化处、中小企业综合协调处（省民营经济投诉中心）、中小企业改革发展处（融资担保处）、中小企业科技创新处。

五是通过整合相近职能精简机构，持续简政放权。近年来，各地工信部门通过裁撤、合并等方式持续精简机构。精简方式上，有裁撤合并机构的，如广东工信厅2008年设26个内设机构，2014年机构改革时合并相关职能设产业发展处，取消商贸服务业处（省酒类专卖管理局），合并电子信息与软件服务业处，目前仅22个内设机构。有挂牌合署办公的，如山西工信厅在设置行业处室时，将其挂靠在综合处室，设经济运行局（应急办）、产业政策处 （军民结合推进处）、投资与规划处（原材料工业处）、经济技术合作处（消费品工业处）、技术创新处（装备工业处）、电子信息处 （软件服务业处）。

六是市县机构综合设置居多，内设科室分别对口上级。部门合并居多。市一级工信部门的内设机构基本按照上级模式设置，并根据自身产业发展情况增设部分产业推进机构。县（区）一级工信部门多与发改、经贸、科技等机构合并，如浙江永嘉县经济商务和信息化局、广西南宁市兴宁区经济贸易和信息化局等合并了工信、商务职能，广州市番禺区科技工业商务和信息化局、四川红原县发展改革和经济商务信息化局等则合并了发改、工信、商务、科技等职能。内部机构设置上，则多按大类职能分设股室，并纵向对应上级，基本上一个股室对应了上级多个科室，职能职责较多。

二、工信部门内部机制存在的问题

第一，机构职能还未完全顺应治理体系和治理能力现代化的要求。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。工信部门的职能配置、内设机构、履职能力与政府的治理体系和治理能力建设息息相关。当前，一些地方工信部门职能与其他部门交叉，承担着交通、物流管理等职能，职责划分不够科学，一些机构设置不合理，部分机构有关职能已合并或撤销，人员配置不科学，这些差距和问题，亟待在推进机构改革的过程中完善解决，以适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。

第二，职能履行还未完全适应社会主义市场经济的发展。此次机构改革提出，要着眼于转变政府职能，坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端。工信部门作为行业管理部门，主要是管规划、管政策、管标准，指导行业发展。当前，工信部门职能转变还不到位，特别是一些职能的履行还存在政府与市场边界不清的情况，机关作风建设需要进一步提升，服务企业的能力水平需要进一步提高，因此，必须加快转变政府职能，实现管理内容、管理方式、调节手段等方面的全面转变，建设人民满意的服务型政府。

第三，机构运转还未全面建立现代化的政府运行机制。此次机构改革提出，要构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。工信部门作为政府重要组成部门，政务运行效率的高低直接影响了政府效能。当前，一些工信部门运行效率还不够高，直接体现在现代信息技术没有充分运用，如外部运行方面：政务服务停留在被动服务阶段，许多企业都需上门办事，主动服务水平不高；许多对企服务还是传统窗口式服务，“互联网+政务服务”应用不够。内部运行方面：电子政务未全面推广，一些职能“碎片化”，如项目投资管理方面，重大项目、技改项目、行业项目分散在发展规划、技术创新和各行业处，缺乏统筹，财政专项资金使用效率不高。

三、工信部门内部机构改革考虑

第一，理顺职能权责。职能是政府履职的依据。必须按照国家法律法规和有关规定合理界定内部机构的职责，理顺职责关系，使职能职责明确化、法定化。一是调整交叉重叠职能。目前，一些地方工信部门还承担着春运、物流、科技、教育管理等职能，与交通、商务、科技、教育等部门职责有交叉重叠情况，建议合理划清界限，避免“越位”。二是取消转移调整职能。近年来，各地不断深化“放管服”改革，取消下放或调整了项目审核、行政审批、网络安全等一批职能，对于此类国家法律法规明令撤销或上级已明确转移的职能，要及时撤销、转移，避免“错位”。三是明确新增职能。目前，工信部门承担了“中国制造2025”、“两化”融合、军民融合等工作职能，对于此类新增的职能，建议及时使其明确化、法定化，划清内部机构分工，避免“缺位”。

第二，科学架构组织。内部机构是政府部门履行职能的载体。必须按照职能职责，构建系统完备、科学规范、运行高效的内部机构体系。一是依法架构。应根据国家有关法律法规和政策规定，按照依法行政、权责一致原则，合理搭建机构。二是科学设置。根据综合管理、工业行业管理、信息化管理、企业服务、军民融合等职能，分类构建组织机构。对综合管理机构，应强化协调服务、工作承办、办文办会、研究参谋、督查督办、保障服务等核心职责。对项目管理机构，应按招商引资、项目建设、运行服务等流程建立“一条龙”链式机构。对企业服务机构，应围绕为企业提供全方位服务，健全指导监测分析、服务体系建设、创新创业促进、融资协调担保等职能。三是优化运行。围绕工作职责，确定工作的主责任部门，避免推诿扯皮；同时又以协作配合为重点，明确配合部门及其职责，制定工作制度，理顺工作流程，形成高效、顺畅、规范运行的内部机制。

第三，持续简政放权。简政放权是转变政府职能的关键。必须深化转职能、转方式、转作风，加快建设人民满意的服务型政府。一是精简内部机构。应依据工作职能，围绕“一件事情由一个处室管理为主”，因地制宜设置机构。如一些属于工业行业大类的机构，可整合归并，职能相近的机构，可合并或合署办公，如煤炭处、冶金处等属于原材料工业领域，节能处、资源综合利用处等属于绿色环保范围，可进一步整合。一些新增的职能，如“两化”融合、军民融合等职能，应及时明确职责或设立机构。一些需重点发展的新兴产业，可建立新兴产业机构或单设某一产业机构统筹产业发展。二是优化政务服务。持续深化“放管服”、“多证合一”等改革，推行“互联网+政务服务”，如行政审批职能可统筹单设机构，一些涉企服务可推行线上、APP等办理，持续提升政务服务水平。三是合理配置人员。工信部门职能既具有综合性，又具有专业性，一些综合领域需要复合型人才，一些特殊领域则需要专业型人才，应按工作需要，合理配置。对职能增加、工作繁重的机构，可在现有编制内调剂，不新增机构，不增加编制。对一些前沿工作，可采取异地挂职、交流任职等方式推进。同时，还应根据干部年龄层次，优化人员结构，组建高效、高素质的工信公务员队伍，最大程度发挥干部积极性、创造性。