专家对话

1. 专家对话活动现场 图︱李京 摄

10 月31 日，由中国城市规划学会承办的2019年世界城市日中国主场活动之“专家对话”举行。活动以“社区更新，让城市生活更美好”为主题，围绕“城市更新，消除城市空间不平等”“升级转型，助力城市繁荣发展”“社区微更新，焕发城市新活力”等议题展开了讨论。

“专家对话”由中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠先生主持，邀请了中国城市规划学会城市更新学术委员会副主任委员、深圳城市规划设计研究院副院长黄卫东先生，清华大学建筑学院副教授刘佳燕女士，唐山市自然资源和规划局局长高怀军先生，上海市长宁区规划资源局规划科科长苏立琼女士，同济大学客座副教授哈利·邓·哈托格先生进行了精彩交流。

石楠：城市更新是新概念吗？如何通过更新推动城市升级，促进整个城市生活品质与活力的提升？

黄卫东：城市更新不是一个新鲜话题，有城市就有城市更新，就像生命体有一个更新代谢过程。在快速城市化背景下，需要重新思考城市更新问题，它既创造成就，也带来很多短板，如生态环境的恶化、公共服务供给方面相对薄弱、大城市病突出等。城市更新需要特别关注四点：第一，如何贴近百姓？从关心宏大的经济发展问题转向关注就业、教育、医疗保障、交通等与百姓生活密切相关的内容；第二，如何兼顾发展和保护？第三，如何尊重人？以人为本是城市发展的核心，要高度尊重产权问题，尊重人的权利；第四，如何补短板？应对既往发生过的对自然生态的破坏进行修复，修补历史文化传承中出现的短板。

石楠：对于国际大都市上海而言，如何通过城市更新提升全球竞争力？

苏立琼：当城市进入存量发展阶段，若不向存量要空间就已无发展空间了。上海于2015年就发布了《上海市城市更新实施办法》，同时还印发了《上海市城市更新规划土地实施细则》，在用地性质转变、高度提高、容量增加等方面，实行以强调公共利益为前提的奖励机制，激发城市更新改造的积极性。

这几年城市更新的主要特点是系统化，从尝试社区微更新到以共享社区、创新园区、魅力风貌、休闲网络为主题的城市有机更新“四大行动计划”，重大项目与小微更新齐头并进。

石楠：空间发展不均衡、空间品质差异备受关注，不平等和繁荣也似硬币的两面同时存在，在制定政策和行动计划时，为什么这些因素尤为重要？

刘佳燕：对公平的追求是对公正的渴望，对权利公正和发展公正的渴望。“人居三”大会提出城市权利，这一权利不仅是说每个人都平等享有城市提供各种资源和服务的权利，同时还有参与城市建设和享受发展的权利。

从政府层面来说，其根本是服务的供给，特别是均衡性供给。从社区层面来说，城市更新中的细胞是社区，如何进行社区分类治理并激发社区内部的混合功能和居民活力，是未来重要的落脚点。从社会包容性来说，用开放包容的态度接纳不同类型的人，才是城市社会最有活力的表现。从代际公正来看，我们现在所做的能否为未来创造可持续的发展机会和公正权利？通过适宜的环境、丰富多元的服务设施激发社区活力，为下一代创造更好的环境。

石楠：在城市更新中，规划和设计的角色是什么？

哈利·邓·哈托格：欧洲与中国的城市规划概念差别非常大。荷兰更注重市民身份的认同感和社区归属感。荷兰现在非常宜居，但它原来也是工业和港口城市，二战中几乎被毁尽。二战后荷兰以一种规范的模式快速地修建了非常多同质化的房子。社区缺少多样性，也面临着很多问题。现在政府通过各种项目提升居民社区住房，在充分沟通、了解需求的基础上帮助居民进行个人定制、DIY 自己的房屋。通过自上而下与自下而上相结合，实现了社区多样性和多元化发展。

住房老旧是荷兰比较严峻的问题，无论从能源角度还是从现代生活需求来说，都需要改进。但对这些老房子只能拆掉一部分、保留大部分，因为这些房屋有着非常高的文化和历史价值。所以，城市更新一定要了解居民需求，制定合理方案，展开一些微更新项目，对房屋进行提升，让社区生活更宜居和便利。这对我们来说确实是很大的挑战。

石楠：唐山在城市更新方面有哪些特点和经验分享？

石楠

黄卫东

刘佳燕

高怀军

苏立琼

哈利·邓·哈托格

高怀军：从唐山城市更新特点来看：一是通过整体城市设计对片区划分了风貌区及功能区，根据不同的分区进行改造。二是做了综合防灾减灾专项规划，在城市更新过程中更注重城市的防灾减灾，防范于未然，这也是唐山城市更新的最大特点。三是唐山城市更新的最大不同是城市转型。在城市更新过程中，对整个城市转型升级是很重要的任务。

城市更新与城市“双修”相辅相成。唐山最大的生态修复项目——南湖的改造，除了常规城市更新工作之外，更重要的是城市转型。唐山是一座凤凰涅磐之城，第一次是1976 年大地震的被动涅磐，而这一次是城市转型的主动涅磐，由原来的重工业城市转变为创新型生态城市，探索出一条资源型城市转型新路径。

石楠：各城市在转型过程中，如何探索城市更新制度建设？

苏立琼：上海探索工业用地的转型之路。之前也出台了存量工业用地转型计划，有一定突破。现在给予工业用地转型一定的政策，就是工业用地做出公共让出贡献，如拿出10%或15%的土地做公共开放空间或公共服务就可以允许它转型，还可以重新评估这块地的规划条件，给予一个更有吸引力的容积率。要通过制度设计平衡城市集体利益和企业原来土地使用者的利益，尽可能做到多赢，让企业获得利益，政府达到社会发展要求，周边老百姓获得公共空间。

黄卫东：深圳城市更新尊重市场规律、尊重产权、尊重人的权利。深圳比较早的意识到制度建设的重要性。各种社会环境也促使深圳必须研究自下而上的顶层设计，依法行政。城市更新需要多部门协同、多学科共同参与编制一项综合解决方案，最终形成比较成熟的城市更新办法。2009 年广东省从城市更新办法到行政法规、产业配套政策、社会治理政策，形成6+1 的配套政策。这套顶层设计使深圳的城市更新工作，走出了一条由政府引导、市场主导、公众参与的多方利益平衡的城市更新路子。

深圳市是危机意识很强的城市，不停地思考城市未来可持续发展问题，其中产业可持续发展是重中之重。城市更新的顶层设计与产业发展政策密切相关，深圳对产业生根的问题非常敏感和谨慎。城市更新要改变工作方式，不能仅让老百姓看到一张蓝图，要以开会的方式为主进行各个部门、各人群、各权益主体的沟通，通过这些工作方法改进城市更新工作。

石楠：历史文化传承是城市更新的重要内容。作为中国近代工业文明发源地，唐山通过何种机制让历史文化得到保护并发扬光大？

高怀军：唐山拥有中国第一座机械化采煤矿井、第一条标准轨距铁路、第一台蒸汽机车等。唐山的“七个第一”，对中国近代工业的兴起和发展产生了重要而深远的影响。“中国近代工业摇篮”的桂冠，戴在唐山头上可谓名至实归。

在城市更新过程中，唐山有很多产业要搬迁、经济要重构，活化工业遗产尤为重要。因为唐山的历史遗产在地震中大部分都被毁坏了，在新一轮城市更新过程中，唐山仍然注重挖掘仅有的这些历史和文化遗迹。其中，最重要的是把唐山近代工业文明这段历史挖掘出来，有三个代表项目：大城山脚下龙山文化遗址公园、南湖公园、培仁女子中学。

下一步要做唐山老校大片区城市更新工作。这里是中国高等教育的发祥地，西南交大前身——唐山路矿学堂就在这里，茅以升曾在这里就读，这里被称为东方的康奈尔。该片区的更新改造既不是单纯的文旅项目、文化保护项目，也不是简单的城市开发项目。首先要做产业策划，再做空间上的城市设计，基本理念是以文化传承为主脉，保留历史节点，通过文化放大、渗透，变成综合项目。注重挖掘、保护和利用好文化资源。

石楠：在城市更新中，通过怎样的机制推动社会共识的实现？

刘佳燕：城市更新需要政策平台、技术平台、社会组织平台。在城市更新中，社区有很强的参与意愿，关键是有没有参与渠道、平台和机制保障，也就是到底谁参与、参与什么以及如何参与的问题。

有三个方面非常重要：第一，参与意识。思考如何构建社区主体性意识，核心是责权利的划定，实现多元主体共同参与的目的。第二，赋能力。包括方法能力的赋予以及相应制度的建设；学习能力的培育，相互学习真正参与社区共建共享；发展能力的建设，通过公共空间、居民互动来实现人的各方面能力的提升。

三是建平台。拓展多元的非正式化参与形式和平台。基于个性化的需求，灵活应对的平台、城市综合服务平台，让社会大众充分表达意愿。

此外，让社区规划师把专业的力量沉入到基层中，实现陪伴性的工作，政府为治理买单，培养出能够可持续支持社区发展的专业人才力量，是社区发展最有利的支撑点。

石楠：在欧洲是如何开展城市更新工作的？

哈利·邓·哈托格：荷兰有住房协会，他们会建造一些房屋并且转移这些房屋的所有权。住房协会产生于工业革命之后，致力于提升人们的生活质量和居住质量，这是因为工业革命期间住房质量和环境非常糟糕。他们在房屋管理方面扮演了非常重要的角色，尤其是在全新的住房地区以及全新的居住区规划和建设中尤为重要。

2. 中车唐山机车车辆有限公司高速动车生产车间 图︱唐山市委宣传部

20 世纪80-90 年代，住房协会在解决房屋同质性问题方面，建立了许多法律法规。同时住房协会还可以制定房屋指导价格、确定房屋建设类型及房屋运营，与房屋所有者沟通项目启动等工作。总之，住房协会承担了保障生活品质，维护业主利益的重要作用。

石楠：城市更新的资金需求量大。那么，资金从哪来？如何做到资金平衡？

苏立琼：城市更新内涵丰富，公共部分需要政府托底，这也是政府职责所在。市场部分政策激励，小微更新居民共同参与、共同担当。大家都要有主人翁意识参与城市更新。

高怀军：唐山的经验就是小托底、大平衡。一些相对小的项目以政府为主做起来，大项目需要通过改造整个片区发展达到平衡，通过关键项目投入产生的催化效应推动整个城市发展。

黄卫东：以深圳的实践来看，一定要尊重市场，调动市场的所有可能性来共同完成城市更新工作。仅靠政府来买单托底的做法是不可持续的，市场配置能力远远高于政府，调动市场发挥其从资金到融资再到社会公益的作用。另外，政府要集中精力办大事，一些重大公益型项目由政府来做，同时要充分发挥政策杠杆作用，极大地调动市场积极性，让城市更新相对的可持续。

石楠：请专家们就城市更新问题，分享最想说的一句话。

苏立琼：城市更新的初心是尽可能提升空间资源的利用效率，希望通过共同努力达到土地资源的社会效益、公共效益和经济效益的提升。

3. 开诚智能机器人装配车间 图︱唐山市高新区党政办

刘佳燕：城市更新最大的魅力在于对存量价值的进一步挖掘和提升，把既有资源如何通过进一步链接和整合实现效益的最大化。

高怀军：城市更新是一套系统性的工程，应该是性价比最高的城市建设方式。

哈利·邓·哈托格：新的现代化城市积累了很多住房建设经验，未来，城市更新一定会起到越来越大的作用。

黄卫东：城市更新最终的目的是更加融合，要集结全世界的力量，只有全社会形成各种利益的平衡和妥协，才能实现最终的城市让生活更美好的目的。

石楠：世界城市日主题是城市让生活更美好，我想说，城市更新让城市更美好！