中国共产党在云南民族地区的社会治理实践

陈铮鑫

摘要：改革开放四十年来，中国共产党在云南民族地区的社会治理实践在民族建设与发展的诸多领域发挥了重要作用，形成了独具特色的治理经验，这对于创新我国民族地区社会治理体系、推动国家治理能力现代化的发展具有重要意义。在中国特色社会主义迈入新时代的背景下，只有立足云南的民族地方实际与当下时代要求的双重基础，以新时代下的国家治理为导向，把握住云南作为开放前沿的历史机遇，从而推进云南民族地区向现代化治理格局迈进。

关键词：改革开放四十年;云南民族地区;社会治理

中国特色社会主义进入了新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，党的十九大报告据此提出要建立“共建、共治、共享”的社会治理格局。云南作为我国多民族地区的代表之一，提炼其改革开放四十年来的典型经验，对于创新民族地区社会治理、提升民族地区社会治理现代化水平具有重要意义。

一、民族地区社会治理的特殊性及基本内涵

我国是一个由各族人民共同缔造的多民族国家，在漫长的历史进程中，各族人民密切交往、相互依存、休戚与共，形成了一个“你来我去、我来你去，我中有你、你中有我，而又各具个性的多元统一体”。在这种“中华民族多元一体”的格局下，形成了广大的民族地区。民族地区幅员辽阔、民族众多、地理位置独特，民族地区的社会治理状况直接关系到国家繁荣稳定的大局。民族地区社会治理实践作为国家统筹下的社会治理体系中的有机组成部分，贯穿于改革开放以来党领导各族人民在不断推进社会主义现代化建设的历程之中。王勇将我国改革开放以来的社会治理历程大致分为三个阶段：“（1）初步探索阶段（1978-1992年），（2）稳步推进阶段（1992-2002年），（3）全面加强阶段（2002年以来）。”这虽然是对于社会运行的宏观层面考察，却是基于我国改革开放以来不同阶段的具体实际而做出的划分，就民族地区的实际情况而言，笔者认为其社会治理的历程大致也符合这三个阶段的描述。改革开放初期到90年代初期的全面恢复与秩序重构，90年代初期到21世纪初期的全面推进，21世纪初期到现在的全方位强化，在不同的历史节点下表现出不同的阶段性特征。

民族地区的社会治理是在党和国家领导下的全面、综合、多元的一项任务，包括民族法制建设、民族經济建设、民族生态文明建设、民族民生保障建设、民族文化建设等诸多方面，民族地区的社会治理状况直接关系到国家繁荣稳定的大局。长期以来，受自然环境、历史条件、文化差异等方面的影响，各民族在自身发展上表现出极大的差异性，这具体体现在：（1）多民族、同时存在跨国界（境）民族，（2）文化多元、语言文字众多，（3）宗教众多，（4）经济社会发展相对滞后、省区内的发展不平衡，（5）维护社会稳定的任务重、压力大，（6）受周边邻国局势的影响大。这为民族地区的社会治理提出更高的要求，这种现实要求又贯穿于中国共产党在解决民族地区实际问题、推动民族地区发展的治理实践中。

党的十一届三中全会作出了将工作重心转移到社会主义现代化建设上来，并顺时作出了改革开放的伟大决策。党和国家将大力发展社会生产力作为民族工作的根本任务，重视以经济建设为中心，全面发展少数民族的政治、经济和文化，不断巩固社会主义的新型民族关系，实现各民族的共同繁荣。四十年来，党领导各族人民开拓创新、锐意进取，促进了民族地区的不断发展，取得了巨大的成就。当下，社会治理作为一个现代化国家的发展理念应时而生，既是对改革开放以来社会主义现代化建设的理论提升，又是立足于时代立场作出的实践定位。就民族地区而言，为了民族地区的繁荣与发展这个内涵没有变。

二、四十年来的经验回溯

地处我国西南边疆并有着多民族聚居的云南省，是“中华民族多元一体”格局的现实映照。改革开放以来的四十年，是云南民族地区改革力度最强、社会变革最深、民族发展最显著的时期。笔者以历史时序为参照，着眼于党和政府的统筹下的社会管理与社会自治，在民族团结、民族发展与民族共荣三个方面总结其典型经验。

（一）民族团结：建设和谐稳定的保障

（1）不断巩固和完善民族区域自治制度

民族团结是社会主义民族关系的基本特征和核心内容之一，搞好民族团结，根本在于坚持和完善民族区域自治制度。改革开放以后，云南重新恢复并不断完善了民族区域自治制度，民族自治地方的自治机关依法行使自治权，先后制定了一批组织建设制度、民族区域自治制度等规范，从法律和制度上保障了少数民族的平等权利。全省的8个自治州、29个自治县全部制定并修订了自治条例和适应民族自治地方发展的单行条例若干，民族法制建设同步于自治制度的运行。作为民族区域自治制度的延伸和补充，先后还建立了197个民族自治乡，是全国自治民族方和自治地方最多的省份。坚持中国共产党领导下的民族区域自治制度为云南的民族团结工作打下了坚实基础，民族法制建设又为民族团结工作提供了重要保障，逐步建立起民族团结工作的长效机制。

（2）积极引导宗教与社会主义社会相适应

宗教在云南民族地区具有广泛的社会基础，佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教，以及各民族的原始宗教、民间宗教共存一处并相互杂糅，所表现出的民族宗教化和宗教民族化态势长期以来都是云南民族地区的一个主要现象。云南省坚持马克思主义宗教理论的基本观点，全面贯彻执行党的宗教政策，依法管理宗教事务，最终的目的就是要积极引导宗教在政治、经济、文化等多方面与社会主义社会相适应。以基督教发展为例，基督教传人云南民族地区已有100余年，十年动乱期间一度受到冲击，陷入一种非正常发展状态。改革开放以后，逐步恢复和落实宗教政策，在90年代和21世纪初期，通过正确引导，对各种非正常的宗教现象进行综合治理，省内各地的基督教会纷纷加强了自身建设，加快了“自治、自养、自传”的“三自”步伐，积极引导教徒投身于地方的社会主义建设事业，做出了不少可喜的成绩。四十年来，云南地区鲜见因宗教引发的破坏民族事业的事件，这在全国极具表率。

（3）不断推进民族团结进步示范区的建设

云南作为多民族聚居的边疆民族省份，在民族团结进步示范区的建设上也是成就斐然。自1983年起，就坚持定期召开民族团结进步表彰会;2011年，国务院又提出把云南建设成为我国族团结进步边疆繁荣稳定的示范区。云南省的特色做法是以省联动，推进民族团结进步示范州（县、乡、村、社区）为一体的链条式建设，进一步稳定了民族地区的社会秩序。在云南民族地区处处可见争创民族团结进步示范的典型。如大理白族自治州洱源县的郑家庄村，白、汉、藏、彝、傣、纳西、傈僳7个民族共居一处，在日常生活和交往中成为多民族和谐共生的典范。2015年，习近平总书记在云南视察时指出“云南民族关系亲密融洽，民族工作成绩突出，这是云南最可宝贵的财富”“云南要努力成为我国民族团结进步示范区”，这是对云南长期以来民族团结进步工作的肯定与鼓励。

（二）民族发展：担当繁荣进步的责任

（1）致力于少数民族人才建设

少数民族人才队伍建设事关全民族发展的大计。新中国成立以来，云南省在党的干部政策的指引下，结合实际工作逐步探索少数民族干部和人才隊伍建设的规律。特别是开革开放以后，通过教育、政策扶持等多种方式，大力培育少数民族人才，特别是在少数民族干部培养上，云南省明确规定了一套少数民族干部的选拔、任用的机制，率先提出并实现25个世居少数民族在省直部门都有一名厅局级领导干部，充分尊重并信任少数民族干部，充分调动少数民族干部的积极性。以云南民族大学为例，作为云南省唯一一所专业于培养各民族高级专业人才的综合性大学，该校对少数民族干部继续教育、各类培训早已是制度化、规范化、常态化开展。各民族涌现出的一大批优秀的少数民族干部、知识人才、社会人才在四十年来的民族地区发展、建设中发挥了重要作用。

（2）弘扬和传承少数民族优秀文化

云南丰富的民族文化资源是不可忽视的一笔财富。早在1996年，云南省就做出了建设富有特色的“民族文化强省”的战略目标;2001年，又做出“文化立省”的战略决策;2007年，进一步提出向“文化强省”迈进的战略构想。弘扬民族优秀文化传统，保护民族优秀传统文化。先后建立了历史文化名城、名镇、名村的三级保护机制和国家、省、市（州）、县（区）的四级民族民间文化保护体系，提升了云南民族文化的知名度和影响力。各级政府加速了对非物质文化遗产的保护和传承力度，大力强化民族地区文化基础设施建设，为民族地文化发展提供必要的保障与支撑。党的十九大报告指出“文化是一个国家、一个民族的灵魂”“文化兴国运兴，文化强民族强”，没有高度的文化自信，就没有文化的繁荣兴盛，云南少数民族文化的繁荣是社会主义国家文化大繁荣的重要标识。

（3）以文化带动民族地区经济发展

作为一个文化强省，以文化为动力的方式极大促进了云南民族地区的经济发展。借助丰富的民族文化及自身的环境优势，云南省积极出台相应政策，规范文化产业治理的模式，文化产业一直呈现出持续快速发展的良好趋势。以民族文化为核心、以历史文化、自然文化、宗教文化等为内容的云南地域文化逐步形成。如云南的旅游业已成为本省重要的支柱产业，早在1986年，就将旅游业作为本省的六大地域优势产业加以扶持，经过30余年的发展，实现了“从无到有”“从有到强”的转变。大理、丽江、西双版纳等民族地区的文化经济长期兴盛不衰，不仅是在云南本省，是全国甚至国外都是享有盛誉，这有赖于对少数民族文化重视与合理开发。

（三）民族共荣：实现多元一体的追求

（1）不断深化民族地区的扶贫与开发

云南省是全国贫困人口数量较大、贫困程度较深的省份之一，民族贫困一直以来都是云南突出的民族社会问题，这是云南省的基本省情。云南高度重视少数民族地区的发展，先后出台多种方式和政策，帮助各民族兄弟一起迈步在社会主义道路上。自上世纪90年代以来，云南先后制定并实施了《云南七七扶贫攻坚计划》《云南省农村扶贫开发纲要（2001-2010年）（2011-2010年）》《全面打赢“直过民族”脱贫攻坚战行动计划（2016-2020年）》等一系列中长期扶贫开发规划，加大财政支持力度，有力推进了民族地区扶贫开发进程。仅2016年，云南省就组建了"6770支驻村扶贫工作队，64.3万名干部职工挂钩帮扶139万贫困户，抽调了37379名驻村干部”奋斗在脱贫攻坚的战线上。“全面建成小康社会，一个民族都不能少”，实现各民族的脱贫与转轨，是云南四十年来孜孜不倦的现实追求。

（2）助力“直过民族”和“人口较少民族”的发展

云南省民族众多、复杂多样，改革开以后的十余年间，基本上完成了对少数民族的识别、确认和统计工作，其中“直过民族”和“人口较少民族”是云南较为特殊的两类民族。为改变“直过民族”和“人口较少民族”地区的落后面貌，自2005年以来，云南省制定并实施了两轮扶持“人口较少民族”5年发展规划，加大对“人口较少民族”的整族帮扶，大力发展民族产业经济，建档立卡帮助贫困户脱贫致富。如位于滇藏交界处的贡山独龙族怒族自治县独龙江乡是我国独龙族最主要也是最多的聚居地，是两类民族较为典型的代表。

（3）“兴边富民”行动的开展

云南省4000余公里的边境线上生活居住着十余个跨境民族，边境地区民族构成复杂，与周边接壤国家关系复杂，各种影响和威胁边境安全的因素相互交织，自我发展能力相对较低。自2000年起，国家民委联合国务院有关部门正式启动以“富民、兴边、强国、睦邻”为宗旨的“兴边富民”行动，云南省委省政府本着“边境兴则云南兴、边民富则边防固”的思想，全面贯彻落实国家政策，积极构建“兴边富民”行动大格局。2005年至2010年，先后启动两轮“兴边富民”工程;2011年和2015年，有奖“兴边富民”工程纳人五年规划当中，编制实施专项规划，长期形成了“兴边富民”工程有工作机构、有工作机制和有专项投入保障的推进机制。切实改善了边境民族地区的面貌，巩固了各民族平等团结的大好局面，增进了中外睦邻友好关系，弱化了边境的风险隐患，维护了祖国西南边疆的安全与稳定。

三、基础、机遇、方向：基于新时代下背景下的展望

党的十九大确立了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位，开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。在中国特色社会主义迈人新时代的背景下，针对当前云南民族地区社会治理面临的新挑战、新问题，如何凝聚民族地区社会治理共识、创新民族地区社会治理体系、提升民族地区社会治理现代化能力是当前的重要任务。

（一）夯实基础：立足民族实际与时代要求

民族地区社会治理创新能够使少数民族地区经济社会的各个领域获得更大的发展空间，把握少数民族地区创新社会治理的趋势和原则，这就要求在今后的民族地区社会治理工作中必须把握民族地区自身的需求与实际两个方面。自身的需求体现在云南民族地区的社会治理不仅面临着国内经济社会发展不平衡带来的问题，还面临因社会生态环境复杂性带来的各种问题与挑战，如涉毒贩毒、境外势力渗入、宗教渗透、人口流动、社会治安等突出的民族社会问题，这在边境地区表现尤为明显。而自身的实际则体现在改革开放四十年来在云南民族地区的社会治理实践取得的突出成绩与积累的丰富经验，为今后民族地区社会治理创新提供了切实动力基础与借鉴依据。

这种“二元交叉”的特性是云南民族地区创新社会治理必须要夯实的基础。特别伴随着现代化的高速发展，民族地区的经济社会生态的更为复杂，传统性、民族性、现代性混融的表现更为显著。立足于习近平新时代中国特色社会主义思想在民族地区的现实关照，既要遵循社会治理的国家导向性和普遍性，又要契合民族地区的具体实际，从而符合社会主义国家民族地区发展建设的一般规律。

（二）抓住机遇：从边陲之地迈入开放前沿

云南省长期是我国主要的边疆省份，经济社会的发展长期以来处于全国的中偏后位。伴随着经济全球化、政治民主化、社会现代化的深入推进，为构建全方位开放的新格局，党和国家进一步从战略的高度提出了“一带一路”方针，将以往发展程度较低、开放程度较弱的边疆地区统筹到国际国内发展和参与全球治理的大战略。这是云南继“桥头堡”战略后迎来了的一次更为广阔的重大機遇。

这就要求在今后的突破长期以往作为边疆、西部、落后的欠发达地区思维定势，做足面向南亚、东南亚辐射中心的新定位，打造大湄公河次区域经济合作新平台，利用好现有的多边合作机制的效用，积极融入“一带一路”方针科学化系统之中。充分发挥民族地区的区位优势和资源优势，拓展开放合作新空间;深化改革、扩大开放，加大扶贫攻坚力度，提升民族合力，促进民族地区经济持续健康发展与社会和谐稳定。在正确把握民族地区社会治理的重大机遇同时，还要妥善应对各种新的挑战，促进民族地区地区的长治久安，才能更好地发挥边疆省份在“一带一路”建设中的战略支撑作用，助力社会主义现代化国家的转型与飞跃。

（三）把握方向：从单一管理走向多元治理

中国特色的社会治理模式是党和政府主导下的社会各方面积极参与的治理，党和政府主导的社会治理是“一种分权的过程，它对社会的控制不是社会管理时期的‘一元化领导，而是社会治理视阈下的通过各种政策和措施所进行的系统治理和依法治理”。四十年来的云南经验也表现出这种“一元管理”特征的单一化治理模式，已经难以适应国家治理现代化和全面建成小康社会的时代需求。特别是由于诸多客观条件的长期限制，政府也难以承担作为治理主体的多重任务。

在中国共产党领导下的政府与民族社会、民族群众之间互动过程中，“未来的治理模式并不是定式，需要不断地充实内容与完善形式，社会治理必然以扩大公众与政府的互动作为其基本特征。”就必须要通过全局式战略思维与多维度的手段建设来推动来共同生成，涉及到经济、政治、文化、社会、生态多个领域。在实践中则又涉及到改进民族地区社会治理方式、重构民族地区治理的关系网络、激发民族地区社会组织活力、维系基层管理的稳定、创新预防和化解社会矛盾方式、健全民族地区公共安全体系等具体内容，这是创新民族社会治理的关键之所在。多元治理的实现在于首先转变理念、加快发展、加强制度规范，在调动社会组织参与治理的基础上，着力提升基层的治理能力。其次要增强民间组织、社会力量主动参与公共事务管理的意识，建构民族社会治理新型关系网络，真正实现民族地区社会治理创新性、民族性、时代性。最后，社会治理的创新离不开法制上的保障，要着力提高其法治化、专业化的水平，并以此应对多元的社会生态环境和民族社会的矛盾与冲突。

综上所述，国家治理体系和治理能力是民族地区社会治理能力的基础，民族地区社会治理能力是国家治理体系和治理能力的具体体现和重要组成部分。打造云南民族地区“共建、共治、共享”的社会治理格局是一个具有前沿性的时代课题，同时也伴生着挑战与困难，需要不断的实践中予以关注并解决。

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