明确人民检察院与监察委员会的关系

文_乔新生（湖北武汉）

《中华人民共和国监察法》的颁布实施，确立了监察委员会的法律地位，明确了监察委员会的职能和办案程序，规定了监察委员会与人民检察院关系一般原则。但是，如何科学细分刑事诉讼中人民检察院与监察委员会的关系，还需要修改刑事诉讼法。

第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，全面系统地规范了人民检察院与监察委员会的关系，解决了监察制度建立之后人民检察院与监察委员会的分工问题。

检察院法律监督职责进一步明确

“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”。

此项规定可解决人民检察院与监察委员会法律监督范围问题。监察委员会作为国家的监察机关，同样履行法律监察职责。但是，人民检察院在“诉讼活动”中依法行使法律监督的职责没有改变。监察委员会不参与刑事诉讼，因此，监察委员会对诉讼活动实施法律监察，有可能会与人民检察院发生冲突。由人民检察院对诉讼活动实行法律监督，可以及时地发现司法工作人员依法利用职权实施非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。

诉讼有广义和狭义两种解释，广义的诉讼包括公安机关的侦查活动。因此，修改后的刑事诉讼法规定，对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，譬如在黑社会性质组织犯罪中充当“保护伞”，譬如，在走私犯罪中与犯罪分子沆瀣一气涉嫌职务犯罪，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。

刑事诉讼法此项规定实际上是把诉讼阶段的职务犯罪，部分纳入人民检察院管辖范围之内。这是因为人民检察院在诉讼活动中履行法律监督职责。如果把公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件移交到监察委员会，由监察委员会立案调查，然后再移交人民检察院，不仅在程序上烦琐，而且更重要的是，会延误诉讼的时间。由人民检察院直接受理公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，一方面可以充分利用人民检察院的法律监督权力，确保国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件得以公正处理，另一方面也可以依照诉讼程序，由人民检察院直接向人民法院提起公诉，这对于提高诉讼效率具有非常重要的现实意义。

刑事诉讼法修正案将“侦查”的定义修改为，“侦查”是指公安机关、人民检察院对刑事案件，依照法律进行的收集证据，查明案情的工作和有关强制性措施。把监察委员会排除在“侦查”之外，从而使侦查含义更加明确。公安机关、人民检察院的侦查与监察委员会的调查关系更加清晰，监察委员会的“监督、调查、处置”职责更加突出。

监察机关移送案件进一步明确

“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件，依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于检察机关移送起诉的已采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。”

这项规定的意义就在于，监察委员会采取留置措施不是刑事诉讼法的强制措施。留置措施只能适用于监察委员会调查阶段，一旦移送人民检察院审查起诉，那么，人民检察院就必须办理刑事拘留手续，监察委员会留置措施自动解除。刑事拘留法定期限为十日，刑事拘留后十日内人民检察院应当作出逮捕、取保候审或者监视居住的决定。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉的期限。

监察委员会与人民检察院之间的衔接不仅仅涉及职责分工，还涉及案件的移送和人员的交接问题。人民检察院对于监察委员会移送起诉的案件，应当在一个月内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长十五日；犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的，应当在十日内作出决定，对可能判处的有期徒刑超过一年的，可以延长至十五日。换句话说，对于监察委员会移送人民检察院起诉的案件，一般情况下人民检察院应当在一个月内作出决定，最长不超过一个半月。

检察院与监察委员会分工进一步明确

第一，监察委员会留置措施不受人民检察院监督，人民检察院只能“在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利，损害司法公正的犯罪”立案侦查。监察委员会调查不属于“诉讼活动”，因此，不受人民检察院法律监督。

第二，批准逮捕权力归人民检察院，监察委员会可以采取留置措施；但是，无权宣布对被调查人采取逮捕强制措施。人民检察院保留逮捕权，对于监察机关移送起诉的，已经采取留置措施案件，人民检察院应当先办理刑事拘留手续，在刑事拘留十日之内决定是否逮捕。人民检察院批准逮捕不接受监察委员会的监督。换句话说，人民检察院可以独立决定是否批准逮捕，如果不批准逮捕而只是监视居住或者取保候审，监察委员会无权干预。

进入诉讼阶段之后，监察委员会对人民检察院、人民法院的监督实际上已经变成了实质性监督或者结果监督，只能对人民检察院决定实施监督而不能对人民检察院程序实施监督，只能对人民法院的裁判作出监督而不能对人民法院审判程序实施监督。这项规定实际上是确保诉讼具有一定的封闭性和独立性，从而使法院在相对封闭情况下，通过控辩双方法律较量，确定被告人行为是否构成犯罪以及是否应当承担刑事责任。

第三，人民检察院对于已经进入诉讼阶段的案件，应当在一个月之内作出决定，重大、复杂的案件可以延长十五日。监察委员会必须等待人民检察院作出决定，如果人民检察院决定向人民法院起诉，那么，监察委员会应当等待人民法院作出判决。

按照一些学者的说法，监察委员会在案件进入诉讼阶段之后，只能与普通公民一样在审判大厅之外耐心地等候，既不能派员参与审判工作，同时也不能对人民检察院作出的强制措施实施监督，只有当人民检察院强制措施决定明显违反国家法律，监察委员会认定人民检察院公诉人涉嫌渎职犯罪，才能依照监察法立案调查。

根据监察法，监察机关对人民法院、人民检察院的公务员进行监察。但是，如果人民检察院的公诉人进入诉讼阶段履行提起公诉职责，人民法院审判员进入诉讼阶段履行审判职责，那么，监察机关不能行使监察权。如果人民法院审判员和人民检察院公诉人在诉讼中违反国家法律规定，从而导致检察机关作出的决定和人民法院作出的裁判违反法律的规定，监察委员会才能对公职人员进行监察。

通俗地说，监察委员会的监察是一种“结果监督”和“事后监督”。只有当人民检察院作出的决定严重违反国家法律规定，涉嫌滥用职权渎职犯罪，或者人民法院作出的判决严重违反国家法律规定，涉嫌枉法裁判，监察委员会才能依照监察法的规定进行监察。但是，我国监察法第十九条规定，对“可能发生职务违法的监察对象”，监察机关按照管理权限，可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。这就意味着监察委员会还有预防腐败的职责，对“可能发生职务违法的监察对象”可以谈话或者要求说明情况，但不能干涉人民检察院的起诉工作和人民法院的审判工作。

刑事诉讼阶段充分保障人民检察院的法律监督权和人民法院的审判权，对依法公正审理案件具有非常重要的现实意义。监察委员会作为我国的政治机关，履行对人民检察院和人民法院工作人员进行监察的工作职责。监察委员会可以监督人民检察院和人民法院工作人员的行为，与“可能发生职务违法的监察对象”进行谈话或者要求说明情况，这不是干预诉讼活动，而是为了防患于未然。

全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定对人民检察院与监察机关职责定位是科学的，二者之间的相互制约关系是可行的。只要坚决贯彻落实全国人大常委会关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定，就一定能充分发挥人民检察院的法律监督作用，提高我国反腐败的效率。