我国矿业权人勘查开采信息公示工作进展、 存在的问题及建议

曲俊利，孟 刚，姜 航，叶 晗，陈 敏

(自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

2015年原国土资源部出台了《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》(以下简称“《公示办法》”)，要求矿业权人主动填报并公示勘查开采活动信息，管理机关按照一定比例随机抽取并进行实地核查，同时，建立了“黑名单”制度[1-2]。2016年选择在黑龙江、浙江、湖北三省开展了试点工作，2017年在全国全面实施，2018年是该制度实施的第二年，各项工作开展顺利，有必要对过去工作经验进行总结，发现存在的问题并及时解决。

1 我国矿业权人勘查开采信息公示工作进展情况

1.1 公示情况

根据矿业权人勘查开采信息公示系统统计，2018年全国应公示勘查项目22 675个，实际公示22 083个，公示率为97.39%，比2017年提高3个百分点。应公示开采矿山58 894个，实际公示56 462个，公示率为95.87%，比2017年提高了4个百分点(图1)。

勘查项目公示率达到100%的有北京、天津、辽宁、江苏、重庆、西藏、陕西、宁夏8个省(区、市)。开采矿山公示率达到100%的有北京、辽宁、江苏、湖北、重庆、宁夏6个省(区、市)。

根据各地反映，矿业权人未填报公示信息主要有两个原因：一是部分矿业权政策性退出或在自然保护区内已被当地政府强令退出，但未履行注销程序；二是由于近年矿业形势低迷，部分勘查项目和开采矿山处于停工状态，矿业权人不主动填报，基层管理人员也无法联系到矿业权人。

通过数据对比，2017年应公示矿业权数量为96 124个，2018年应公示矿业权数量为81 569个，比2017年减少14 555个，其中勘查项目减少5 006个，开采矿山减少9 549个。应公示矿业权数量减少较多的省(区)有新疆(减少2 695个)、云南(减少2 076个)、四川(减少827个)、陕西(减少762个)、内蒙古(减少745个)，见图2。

图1 2017年和2018年全国矿业权人勘查 开采项目公示情况Fig.1 Public announcement of mining rights exploration and mining projects in 2017 and 2018

图2 2018年部分省(区)矿业权人勘查 开采项目减少情况Fig.2 Reduction of mining rights exploration and mining projects in some provinces in 2018

分析认为，应公示矿业权数量减少的主要原因：一是2016年12月～2017年9月，原国土资源部组织全国开展了非油气矿业权数据清理工作，将大量过期矿业权从数据库中清除；二是部分省(区、市)对砂石、黏土矿进行整治行动，加大资源整合力度，关闭了大量的小型矿山；三是按照中央环保督查及自然保护区内矿业权退出政策要求关闭注销了部分矿业权，同时关闭了一些对环境污染影响较大和沿河分布的矿山；四是按照国家化解煤炭过剩产能要求，一些中小煤炭矿山被勒令关闭；五是受当前矿业形势长期低迷影响，社会资金进入矿业领域减少，新增矿业权数量较少。

1.2 随机抽查情况

截至目前，省级自然资源管理部门按照“双随机、一公开”要求，确定随机抽查名单共4 941个，包括勘查项目1 347个和矿山3 954个。全国随机抽查数量占实际公示数量的6.2%，超过公示办法规定抽查比例不低于5%的要求。

1.3 专项抽查情况

截至目前，地方自然资源管理部门确定专项抽查项目4 895个，包括勘查项目1 139个和矿山3 756个。全国专项抽查数量占实际公示数量的6.2%。

2 我国矿业权人勘查开采信息公示工作取得的主要经验

为贯彻落实《公示办法》要求，促进矿业权人诚信自律，强化信用约束，提高政府监管效能，扩大社会监督，进一步加强矿业权人履行法定义务和合理开发利用矿产资源的监管工作，各地顺利开展了矿业权人勘查开采信息公示工作。同时，按照部统一要求以不低于5%的随机抽查比例对矿业权进行抽查[3]，对2017年列入异常名录的矿业权逐一进行实地核查。在此过程中各级自然资源管理部门积极探索、勇于创新，形成了许多好经验好做法，值得学习借鉴和推广[4]。

2.1 对矿业权底数进行清理是做好信息公示工作的基本前提

近几年受国际金融危机、环境保护压力增大及去产能等政策影响，矿业形势发展低迷，各地区存在大量僵尸矿业权和未及时注销矿业权，对信息公示工作整体进展产生了影响，降低了公示率。为了做好信息公示工作，各级自然资源管理部门按照发证权限，对已有矿业权认真梳理，分类归纳，提出处理意见，并将结果汇总报至省自然资源厅，由省厅和自然资源部信息中心进行沟通，按照相关规定将这些矿业权从底数中清除，有效提高了信息公示工作效率，同时减轻了在实地核查阶段工作量，保证了信息公示工作顺利开展。

其中，江苏省为做好矿业权人勘查开采信息公示工作，对矿业权底数清理工作进行了提前部署，出台了《关于梳理统计矿业权人勘查开采信息公示底数有关情况的通知》，率先组织各级自然资源管理部门对政策性关闭及新旧证号同时并存的矿山开展了梳理统计工作，江苏省各地按要求对矿山数据库进行了梳理，并上报了梳理统计报告，省厅对各地梳理出的矿山清单初审汇总后形成《关于申请调整矿业权人勘查开采信息公示矿山目录的报告》上报部相关司局和部信息中心，申请调整公示底数，矿业权底数清理为后续信息公示工作高效开展打下了良好基础。

2.2 加强宣传培训，从源头上提高公示数据填报准确性

《公示办法》自出台以来，各级自然资源管理部门深入宣传信息公示工作的重要意义、作用、工作成效、经验做法和典型案例，提高社会参与监督的积极性，提升社会影响力。但由于各种原因，仍有部分矿业权人没有意识到信息公示的意义，甚至不了解此项工作，对信息公示工作重视不够，导致到期未公示或公示数据错误较多，建议在当前阶段，加强对矿业权人、法人代表及管理高层进行宣传引导，引起重视，做好填报协调工作。

天津市在培训过程中对矿业权人进行分类管理，有些矿业人信息公示填报人员年纪较大，不会使用计算机或者业务能力较差，管理人员主动上门服务，指导矿业权人进行填报，有效保证了填报数据的准确性。湖南省通过举办60余场实地核查培训班，实现了管理人员和核查人员全覆盖，保证了实地核查质量。

2.3 完善制度建设是做好信息公示工作的重要保障

《公示办法》出台后，各省(区、市)自然资源管理部门结合实际，制定相应的实施细则、工作方案，明确职责分工，优化工作流程，细化工作要求，落实责任做到制度先行，信息公示工作在规范化的轨道上推进。据统计，有27个省(区、市)先后转发或制定本地区信息公示工作方案，有力地推动了工作的开展。

重庆市为规范矿业权人勘查开采信息公示，促进矿业权人诚信自律，强化矿业权人主体责任和信用约束，加强对矿业权人履行法定义务和合理勘查与开发利用矿产资源的监督管理，研究制定了《重庆市矿业权人勘查开采信息公示实施方法》，主要包括总则、矿业权人信息填报、公示信息抽查、异常名录和严重违法名单管理、监督管理、附则等。附件内容主要包括矿业权勘查开采信息填表说明和采矿权人公示信息实地核查技术要求。该实施方法的出台，有效指导了该市信息公示工作，保障了工作的顺利开展。

2.4 通报督导是做好信息公示工作的有效手段

矿业权人勘查开采信息公示工作政策性强、涉及面广，各级自然资源管理部门高度重视，将其列为矿产开发管理工作的一项重要任务来推进，一方面很多地区成立了矿业权人勘查开采信息公示工作领导小组和工作组，主要领导或分管领导亲自抓、亲自协调、亲自指导、亲自督导，并通过建立工作周报、月报、工作组现场督导等方式狠抓落实；另一方面为保证信息公示工作的连续性，将信息公示工作列入年度工作考核内容，并赋予相应分值，每年进行考核，地方政府也重视此项工作，有力推动了信息公示工作的开展。

海南省自然资源厅和各市县局高度重视矿业权人信息公示制度，召开专题会议研究部署矿业权人勘查开采信息公示工作，分管领导亲自检查督导公示工作进展情况；同时将该项工作纳入“双随机、一公开”加强监管，将矿业权人信息公示工作作为矿产资源管理和“放管服”改革要求的重点工作进行安排部署，作为全省自然资源系统推进简政放权、放管结合、优化服务和提高监管效能的重大措施进行认真贯彻落实，从而确保了矿业权人信息公示工作稳步推进。

2.5 细化异常名录管理标准是做好信息公示工作的关键环节

《公示办法》规定了三种列入异常名录的情形，包括矿业权人到期未公示的；年度信息隐瞒真实情况、弄虚作假的；未履行法定义务或履行法定义务不到位的。在实践管理过程中，大多数省份实地核查工作实行两级负责制(即省自然资源厅负责部省级发证矿业权核查，市级自然资源管理部门负责市县级发证矿业权核查)，再加上县级负责的专项抽查项目，省、市、县各级自然资源管理部门组织的实地核查小组总体规模较大，涉及的人员和单位也比较多，对列入异常名录管理的标准不能完全保持一致。如果不统一尺度，便有可能对相同的问题，做出不同的核查结论，从而引发争议。

为了解决标准不统一的问题，保证核查结果公平公正，切实维护矿业权人的合法权益，在项目组的指导下，陕西省自然资源厅组织相关处室、单位和核查专家经过反复研讨，最终制定了该省矿业权列入异常名录的详细标准，其中探矿权列入异常名录的标准18条、采矿权列入异常名录的标准14条，做到有法规可依、可操作性强、激励效果好。

2.6 加强诚信管理是发挥信息公示结果重要性的有效延续

实施矿业权人勘查开采信息公示制度是在矿产资源领域推进诚信体系建设的重要组成部分，最重要的作用就是通过公示信息督促矿业权人履行法定义务，对违反规定或履行义务不到位的矿业权进行联合惩戒。《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》规定勘查开采信息公示中列入严重违法名单的探矿权人、采矿权人，依法不予登记新的探矿权、采矿权。这些规定有利于形成部门合力，对矿业权人有震慑作用，督促其认真履行义务。

一些地区也积极探索信用管理的新方式，拓展应用范围。浙江省在“信用浙江”大背景下，结合地矿信用体系建设建立了探矿权人、采矿权人、地矿服务机构和地矿专家四类主体的信用监管制度，开展了矿业权人信用等级评价工作。对信用等级较低的企业，实行差别化监管，在地矿行政审批环节予以限制或禁止。通过信息公示、信用监管工作，矿业权人更加珍惜自身的信用等级评价，使得自然资源管理部门的许多工作由原来督促办理变成主动咨询办理。通过地矿信用大数据管理，各级自然资源管理部门能够及时掌握各地日常巡查、矿山储量动态监管、信息公示等监管工作执行情况，推进了监管工作全面落实，有效提升了行政效能。

3 我国矿业权人勘查开采信息公示工作存在的主要问题

2018年各地自然资源管理部门扎实推进矿业权人勘查开采信息公示工作，并进行了积极探索，取得了显著效果，公示率明显提高，填报信息更加准确，但工作中还遇到以下问题。

3.1 实地核查工作面临较多困难

信息公示表中部分信息核实难度较大，比如实际开采量、矿山实际“三率”水平、共伴生矿产勘查和综合利用情况等；在随机确定核查专家时，部分专家因单位工作、出差、身体原因等情况，不能在要求时限内开展实地核查工作；各地在实地核查程序、内容、标准等方面掌握的尺度不一致，对于同时在多个省份都有勘查开采项目的矿业权人在信息填报和实地核查方面存在一定的困难。

3.2 管理制度需进一步明确和细化

一方面，《公示办法》中列入和移出异常名录分别有三种情形，但这三种情形在实际操作中难以把握。如部分矿业权人公示信息存在错漏，但难以界定其是否达到“年度信息隐瞒真实情况、弄虚作假”性质。另一方面，对于列入异常名录或者严重违法名单的矿业权人，只是规定“在国土资源专项资金审批、工程领域招投标、国有土地出让以及矿业权审批等作为重要考量因素，对矿业权人被列入异常名录予以限制”这些规定过于原则，地方自然资源管理部门难以操作。建议出台相关文件和制度进一步细化异常名录和严重违法名单管理。

3.3 信息公示与其他矿政管理工作的衔接有待加强

目前，矿业权人每年需要完成矿产资源储量年度统计报表、矿产资源开发利用年报、勘查信息年报，以及勘查开采信息公示等多项填报工作，这些工作所需填报的信息存在大量重复，一方面增加了矿业权人的重复工作量；另一方面不同工作所填报的信息难免存在不一致的情况，造成同一管理部门不同统计途径所得出的结果不一致。建议进一步整合优化相关信息系统，加强各系统之间的数据衔接和共享，尽量减少矿业权人重复填报，提高相关信息的一致性。

3.4 公示系统功能有待完善

很多矿业权人在咨询如何填报时，管理人员对矿业权人填报信息表及内容都无法查看，尤其是系统升级后，部分内容与培训资料发生变化，无法直接答复矿业权人。建议在信息公示系统中开设一个公共矿业权人用户，用于管理部门查看矿业权人填报信息表具体样式和内容；在随机抽查模块中设置了多条规则后不能一键抽取，容易导致误操作；随机抽取核查名单后必须下发到核查单位后才能进行抽查名单公示，可操作性不强；异常名录模块操作较繁琐，往年异常名录名单中矿业权显示不全；异常名录名单矿业权核查任务下发后市级自然资源管理部门在管理系统无法查看等。

3.5 部分省(区、市)未能严格执行信息公示办法

新疆维吾尔自治区自然资源厅反映该地区在实际工作过程中担心将矿业权人列入异常名录会对企业生产造成影响，引发不良后果，未将2017年实地核查结果按要求进行公示，并且应该列入异常名录的矿业权人也未列入。这些做法不符合《公示办法》的要求，建议针对该情况进一步了解掌握，并进行督导调研。

4 进一步健全完善我国矿业权人勘查开采信息公示工作的几点建议

4.1 完善信息公示附表

当前矿业权管理形式及内容发生重大变化，一些公示内容不能反映管理要求，如取消了探矿权使用费、探矿权价款、矿产资源补偿费、采矿权使用费、采矿权价款、矿山地质环境恢复保证金等内容，建议按照最新改革要求对表格进行完善；针对矿业权人在填报过程中指标填写内容不清晰的项目进行修改，简化公示内容；针对当前绿色矿山建设重要性凸显，建议增加相关指标，进行填报公示。

4.2 加强制度建设研究

实地核查和异常名录管理不仅是技术专业性问题，也是政策性问题，要加快研究制定统一的要求和标准，明确工作流程、技术要求，细化履行义务到位标准或不到位的情形，以及列入异常名录和严重违法名单的具体情形，做到同等情况同等对待、做到公平公正，要严格审批程序，避免随意性，对列入或移出异常名录的矿业权人要及时调整。

4.3 进一步完善公示系统

在公示系统中配置模拟操作系统，提供虚拟矿业权，让管理人员可以以矿业权人的身份及管理者的身份登录操作，有利于管理人员尽快熟悉系统的相关管理功能，也有利于解答矿业权人信息填报公示中的各种问题。为管理机关用户开放更多的查看、导出数据信息等管理权限,以便对本地区抽查管理、实地核查、异常名录管理等信息公示工作的监管。公众使用界面首页上公示的异常名录、抽(核)查信息等信息公示，建议增加检索显示功能，实现分地区、分矿种等方式的动态分类筛选查询。

4.4 加强督导检查力度，确保工作按时完成

各级自然资源管理部门要严格依照《公示办法》要求，按进度完成各项工作，在填报阶段主动服务，指导矿业权人完成信息填报及公示工作；在确定抽查名单时，要按照“双随机、一公开”的要求，确定抽查名单和实地核查人员；在实地核查阶段，核查人员要切实履行职责，认真查阅相关资料，对矿业权人填报公示的信息一一核对，提高工作质量和核查效率，做好跟踪服务，督促矿业权人切实履行主体责任。

从目前工作来看，全国各地区的工作进展和成效不一，有的地区能够较好地完成工作任务，填报信息公示率高、实地核查完成时间早；但有些地区培训宣传工作不到位，导致矿业权人主动填报信息积极性不高，到期未公示的情况比较多，影响了抽查名单确定和实地核查工作。因此，上级部门要随时掌握本区域内信息公示工作总体进度，对进展缓慢的地区进行督导检查。

5 结 语

矿业权人勘查开采信息公示制度是开展矿产资源监督管理工作的创新，伴随着生态文明建设的不断推进以及社会诚信体系建设的不断完善，矿业权人勘查开采活动将受到更加严格的约束，主动填报并公示信息，有利于广泛接受社会监督，更好地履行勘查开采义务，实现矿产资源的绿色勘查、节约与综合利用。自然资源主管部门应充分利用公示系统，加强矿产资源领域诚信体系建设，增进矿业权人诚实守信，净化矿业投资环境，继续推进信用联合奖惩机制覆盖更多重点领域。