投融之道，几许得失

整理 本刊编辑部

取得的成绩：推动形成健康、规范、有序的体制机制

公路领域公共财政保障体系正在逐渐建立。

按照国家深化财税体制改革的总体要求和党中央、国务院关于防范化解地方政府债务风险的一系列精神，各地政府及财政、交通部门已逐步将没有收益的普通公路建管养运等所需资金纳入年度财政预算予以保障，对一般财政预算资金不足的，纳入地方政府一般债券的融资渠道；对有一定收益的政府收费公路，则纳入地方政府专项债券的融资渠道。

公路领域PPP模式制度建设不断完善，项目管理能力不断提高。

制度建设 中央层面，在国务院及财政部、国家发改委印发的一系列PPP制度文件基础上，交通运输部在公路领域印发了一系列指导意见、操作指南、前期工作流程方面的文件；地方层面，安徽、贵州、四川、浙江等省份结合地方实际，因地制宜，出台了一系列制度规范和实施细则，提高各地PPP模式实施的可操作性和规范性。

项目管理 一方面，各地交通运输部门积极构建好与本级政府及财政、发改委、国土、法制等部门的沟通协调机制，建立PPP工作联席会议等制度，实现多部门协力合作，促进PPP模式的有序推进。另一方面，注重PPP各环节知识的学习和能力建设，加强项目在交易结构、财务测算、风险分配、收益分配、绩效评价、政府监管等关键要点的精细化管理，提高PPP项目可行性和规范性。

公路领域持续探索盘活存量资产，依托路衍经济拓展经营的能力不断增强。

各大交通集团不断探索和实践，对收费公路的服务区经营权、广告经营权、土地资源、通信设施、ETC数据等路衍资产进行盘活，实施综合开发利用，拓展综合商体、新能源、物流、旅游、绿色种植（养殖）、通信设施租赁、智慧交通等业务，一方面培育了高速公路经营发展业务新领域，带来了新的发展空间。另一方面，也促进了收费主业和衍生业务良性互动，路衍经济业务的经营开发，通过提供优质的出行服务、舒适的旅游体验、便利的物流服务，使高速公路成为组团式的饮食、休息和旅游区，刺激增加更多的车流量，显著增加了公路经营企业的通行费收入。

公路经营企业市场化融资方式多元且融资优势不断突显。

各地大多数公路经营企业都是本级政府的龙头企业，经过一二十年的发展，在市场化融资上积累了丰富的经验，并且保持着良好的市场信用等级。即使在当前资本市场收紧的形势下，省级公路经营企业银行贷款普遍维持在基准利率水平，有些甚至还能享受到下浮优惠，债券融资则可以低于市场平均融资成本20%以上，融资优势十分显著。同时，公路经营企业和不以路桥收费为主营业务的上市中央企业积极通过收费公路权益上市融资渠道，降低融资成本，完善公司法人治理结构，提高经营管理水平。此外，根据公路行业发展需要，不少公路经营企业积极参与金融产品设计和制度创新，为金融市场发展增添了新动能。

存在的问题：在困难、压力和风险之间左冲右突

地方政府债券资金投入与需求相比仍有较大差距。

2017年，全国高速公路建设完成投资9258亿元，各地发行地方政府收费公路专项债券440亿元，专项债资金约占当年高速公路建设投资的5%。2018年这一比例有所提高，但也未超过10%。

对于普通公路和政府收费公路而言，由于建设资金需求远远大于地方政府财力和一般债、专项债发行规模，目前尚无解决途径，并且项目一旦开工，后续债券资金如果跟不上，很容易造成“半拉子工程”。

公路PPP项目实施推进仍面临较大困难和风险。

首先，部分省份将国家高速公路、普通国道等重大项目实施运作事项下放至地市级和县级政府，由地市和县级政府承担这些重大项目的前期工作论证、沟通协调工作以及缺口性财力支出，导致部分项目前期工作推进程序复杂、沟通协调不畅，影响项目推进效率，也因地市和县级政府财政收支矛盾不断加剧，可动用财力有限，从而加剧项目实施风险。

其次，新建公路项目预期经济效益欠佳，对社会资本吸引力不足。随着公路网不断加密及新建项目施工难度较大、建造成本不断提高，不少项目投资回报率低、投资回收期长；普通公路也因造价高且缺乏经营收入来源，难以对社会资本产生吸引力。要使项目具备吸引社会资本参与的能力，地方政府需要给予较大比例支持。但受各地财政收支矛盾加剧等因素影响，各地政府能够用于PPP项目投资补助的资金和优惠条件实在有限。

此外，一些地方政府在推进项目过程中更关注PPP的融资功能，对项目全生命周期的高效管理、绩效评价体系建设等方面考虑不够，项目政企合作过程中恐将出现较多摩擦。

公路经营企业新建项目普遍存在较长亏损期，企业资产负债约束压力大。

各大省市公路经营企业均肩负着政策目标，要履行社会责任，因此，新建项目往往所处地质条件复杂、造价高、车流量不乐观，在有限的收费期限内尤其是运营初期出现项目亏损的状况较为严峻。一方面，企业在财政资金支持有限的前提下，需满足项目资本金为非债务性资金的要求；另一方面，还需要在项目运营初期甚至较长一段时间内解决运营期融资难题，加之部分省份建设任务依然繁重，多重因素叠加，导致企业资金缺口持续扩大，企业资产负债约束压力大。

积极的建议：以理性和远见应对投融资新形势

【政府建议】

加大各级财政资金和地方政府债券支持力度。建立交通运输发展规划资金保障能力评估制度，努力做到规划与财力相适应。在项目可行性研究阶段，充分论证建设项目资金平衡方案，明确资金来源及规模，对有财政资金安排的项目开展财政承受能力评估论证，确保项目所在地政府财力可承受。适度增加收费公路专项债的规模，按照收费公路整个收费期所获得的预期收益来确定各地专项债券的规模，在分配额度时适度向中西部地区倾斜，以促进这些地区补上交通发展的短板，服务经济社会发展。

从政府能力建设、完善制度体系、灵活政策等多方面推进公路PPP市场规范、高效、高质量发展。及时转变和深化各地对PPP的认识，树立规范、高质量发展的PPP理念，加强培训和政策宣贯，着力提高地方政府对PPP的认识水平和实施能力，做好项目的“规划师”和“裁判员”；加快研究制定交通运输PPP项目监督和绩效评价指导文件，有效指导各地交通运输部门高效开展PPP项目管理，着力提升政府机构能力建设，提高PPP绩效评价与管理的质量和水准；灵活运用土地等政策，充分挖掘交通外溢效应反哺交通，调动地方积极性，将受益土地、旅游等经营性资源与公路打捆综合开发，提高项目的经济效益和实施的可行性，实现资源的集约高效利用。

对普通公路建养一体化模式的规范发展提出指导性意见。为有效防范地方政府隐性债务风险，建议国家交通运输主管部门总结行业实践经验，加强与国家财政部门的沟通，联合发布建养一体化模式指导性文件，明确模式适用条件，以及绩效考核、绩效付费、建设期与运营期付费比例、纳入预算等管理要求，促进建养一体化模式规范有序发展。

【市场建议】

做好企业发展路衍经济布局谋划。公路经营企业应深度参与路衍经济开发的顶层设计，将企业的定位、战略和发展思路与路衍经济开发紧密结合起来，将当前推进的重点在建和待建项目与路衍经济开发结合起来。同时，应深入调研和论证针对每个项目特点开展路衍经济开发，对传统路衍经济业务，包括能源销售、服务区综合商体、广告设施等，贯彻新理念，采用新模式，高举高打，形成自己的路衍经济品牌；深挖项目自身特色与资源禀赋，一路一策，积极发展旅游资源开发、物流园区开发、光伏发电等新兴业务领域；积极跟踪技术和政策变化，做好近期与远期统筹规划，适时发力智慧交通、智慧物流和新能源等业务领域，引领发展新动力。

进一步探索收费公路权益上市。一方面，考虑到当前新建收费公路项目收益难以达到股东对上市资产回报率要求，公路经营企业可将高速公路改扩建项目、经济效益较好的存量高速公路项目作为上市的重点。另一方面，考虑到IPO上市周期较长，当前股市总体低迷，公路经营企业可以借助现有的上市公司，通过资产重组等方式，实现借壳上市，缩短上市周期。此外，积极与有关交通运输主管部门汇报沟通，尽快理清拟上市收费公路项目土地权属，获取土地使用权证。