控制性项目在森林城市建设中的关键作用——以茂名市为例

刘扬晶, 楚春晖，熊嘉武，欧 智，崔 毅，梁曾飞，熊 澍

(1.国家林业和草原局中南调查规划设计院， 长沙 410014; 2.茂名市林业局，广东 茂名 525000)

森林城市建设的控制性项目关联着城市生态建设成效和市民生态福祉的体验感，是衡量森林城市建设目标达成的最主要表征，而建设总体布局直接关系着城市发展格局和森林城市建设高度，两者的重要性不言而喻。总体布局的实现需依靠实施控制性项目进行支撑，同步实现创建国家森林城市创建指标的精准达标。可以说，这三者之间形成环环相扣、相辅相成的关系。本文以茂名市国家森林城市建设为例，围绕建设控制性项目、总体布局、创建达标三者之间进行研究，以便论证规划建设实施的合理性，为其它城市开展森林城市建设工作提供借鉴经验。

茂名市位于广东省西南部，是省域副中心城市、粤西组团式中心城市、南中国美丽滨海城市和中国北部湾城市群规划重要节点城市，资源禀赋优越，区位优势明显。近年来，茂名市牢固树立“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，提出“打造城市生态圈、恢复沿海防护林带、构建东北部生态屏障区、发展中西部特色商品林区”的“一圈、一带、两区”组团式生态发展构想，把新一轮绿化大行动作为改善民生福祉的重要抓手，高位推动重点林业生态工程建设，带动城乡造林绿化，形成了营造林多元化的发展格局[1]。2016年茂名市正式决定启动创建国家森林城市，创建伊始，对照国家森林城市的40项指标标准，茂名市已达标指标23项，未达标指标2项，待建指标15项[2]。

1 控制性项目与总体布局

茂名市国家森林城市建设以“绿水青山就是金山银山、生命共同体、以人为本、城乡统筹、师法自然”作为规划理念，提出构建“一核两网五廊，三区四屏多点”的总体布局，并围绕森林城市生态、森林城市产业、森林城市生态文化和森林城市支撑等四大体系，规划工程建设项目13项46个[3]，针对既定的建设布局相应的设置了控制性项目，作为对总体布局的有效呼应。

“一核”是将茂名市中心城区作为茂名国家森林城市建设的核心。通过开展控制性项目——城市绿地系统建设，以实现中心城区作为森林城市建设核心的目的，具体建设内容包括：城市增绿、公园绿地建设、生态停车场等项目。

“两网”指水系林网和道路林网，是将建设生态林网工程作为控制性项目，共同构筑茂名森林城市森林生态网络。

“五廊”是指市域内的五条生态廊道，通过开展自然保护区建设、森林公园建设、湿地生态系统重点保护、森林乡村建设、绿道建设、经济林基地等控制性建设项目，健全完善茂名市现有的生态绿廊。

“三区”主要是考虑到茂名市中心城区以外区域的资源特点和地形地貌，进行合理的分区定位，立足生态优先、合理利用的原则，践行“绿水青山就是金山银山”的规划理念，实施城市森林提质、沿海基干林带修复、红树林生态恢复、速生丰产林及工业原料林基地、珍贵优质木材资源培育基地、经济林基地、林木种苗花卉基地、林下经济基地等控制性建设项目。

“四屏”是在依托茂名特色生态资源的基础上，通过开展环城森林生态屏障建设、生态公益林建设、矿区生态修复、沿海基干林带修复、红树林生态恢复、碳汇林建设等控制性建设项目，构筑起茂名市的环城生态屏障、山地森林生态屏障、经果林生态屏障、海洋生态屏障等四个生态屏障。

“多点”是指通过开展自然保护区建设、森林公园建设、湿地生态系统重点保护、森林乡村建设、森林生态旅游建设工程、生态文化基地(平台)体系构建等控制性建设项目，将茂名市呈点状分布的自然保护地和生态建设地带串联起来，共同构筑茂名市生态保护恢复、生态文化建设、生态产业建设的综合体系。

2 控制性项目与创森指标

根据《国家森林城市评价指标》(LY/T2004—2012)，筛选出除城市森林建设管理以外的30项指标，进行具体的控制性项目分析研究。通过实施规划的控制性支撑项目，可确保茂名市在规划前期的各项创森指标都达到国家森林城市标准(表1)。

表1 控制性项目与创森指标一览表序号指标名称控制性项目1市域森林覆盖率环城森林生态屏障建设、城市森林提质、碳汇林建设、沿海基干林带修复、速生丰产林及工业原料林基地建设2新造林面积环城森林生态屏障建设、水系林网建设、道路林网建设、城市森林提质、碳汇林建设、沿海基干林带修复、红树林生态恢复、速生丰产林及工业原料林基地建设、珍贵优质木材资源培育基地、经济林基地、林下经济基地3城区绿化覆盖率城市绿地系统建设(城市增绿)4城区人均公园绿地面积城市绿地系统建设(公园绿地建设)5城区乔木种植比例林木种苗花卉基地建设、城市绿化树种规划6城区街道绿化城市绿地系统建设、城市森林提质

续表1 控制性项目与创森指标一览表序号指标名称控制性项目7城区地面停车场绿化城市绿地系统建设(生态停车场建设)8城市重要水源地绿化森林生态系统重点保护、湿地生态系统重点保护、生态公益林建设、城市森林提质9休闲游憩绿地建设城市绿地系统建设、自然保护区建设、森林公园建设、湿地公园建设10村屯绿化森林乡村建设(乡村绿化美化、森林小镇、乡村绿化美化示范点)11森林生态廊道建设自然保护区建设、森林公园建设、湿地公园建设、绿道建设12水岸绿化水系林网建设13道路绿化道路林网建设14防护隔离林带建设环城森林生态屏障建设、城市绿地系统建设15乡土树种使用城市绿化树种规划16树种丰富度城市绿化树种规划17郊区森林自然度城市森林提质、碳汇林建设18造林苗木使用林木种苗花卉基地建设、林业科技研究与应用推广建设19森林保护林政资源管理、森林灾害防控能力建设20生物多样性保护自然保护区、森林公园、湿地公园等建设、生态公益林建设21林地土壤保育自然保护区、森林公园、湿地公园等建设、生态公益林建设22生态旅游自然保护区、森林公园、湿地公园、生态旅游示范基地、森林康养基地、森林人家23林产基地速生丰产林及工业原料林、珍贵优质木材资源培育、经济林、林木种苗花卉、林下经济等林产基地24林木苗圃林木种苗花卉基地建设25科普场所生态文化基地(平台)体系构建26义务植树生态文化保护与传播(开展义务植树活动)27科普活动全民自然环境教育体系建设、市级森林博物馆、区(市)级森林博物馆、湿地科普教育馆、生态文化长廊、森林文化广场、湿地文化广场、产品开发展示文化公园(艺术馆、植物科普牌制作28古树名木古树名木保护29市树市花市树、市花城市绿化广泛应用30公众态度生态文化节庆活动、生态文化宣传、国家森林城市生态标识系统建设、生态文化创建行动

3 预期目标

依靠茂名现有的本底资源条件，按照确定的森林城市建设布局，认真实施相应的控制性项目，贯彻“滨海绿城，好心茂名”的建设理念，全面落实大地植绿、心中播绿的中心任务，“创森”的各项指标将有望在2020年全部符合国家森林城市指标体系要求。

到2020年，茂名基本形成以乡土乔木为主体、总量适宜、分布合理、景观优美、近自然的城市森林生态网络格局，基本建成“林水相依、林城相依、林路相依、林村相依、林居相依”的国家森林城市森林生态景观格局，城乡生态环境有所改善，居民生态福祉有所增进。

到2030年，茂名市将形成以茂名市区为单元，由下辖城镇组成的小型森林城市群。全面建立起功能完备的森林城市生态体系、发达的森林城市产业体系、繁荣的森林城市生态文化体系，以及高效的森林城市保障体系。打造出“林在城中、城在林中”的茂名现代城市风貌，为诗意的“森城花叶茂，林秀粤西名”奠定生态基础，使得茂名成为“生态、绿色、美丽、文明、和谐、幸福”的南中国最美丽的滨海国家森林城市[3]。

4 讨论

目前，全国有300多个城市开展了国家森林城市建设，其中165个城市获得国家森林城市称号[4-5]，即将建成6个国家森林城市群，还有大量的城市在开展省级的森林城市建设。每个国家森林城市都是按照总体规划的要求开展创建工作，并实施相应的建设工程项目，投入了大量的人力、物力与财力。在“创森”指标达标方面，各个城市根据自身的情况，在建设过程中各有偏重。有些城市本底条件好，则致力于提高城市森林建设的“质”；有些城市基础条件一般，则致力于追求城市森林建设的“量”。但无论建设重点如何定位，都需扎实推进最根本的控制性项目建设，从而整体把握“创森”的指标达标形势，做到有的放矢，实现最终的建设目标。

在编制森林城市建设总体规划时，为城市确定符合发展实际的森林建设布局尤为关键，事关城市森林营建的格局，确定了布局就需在关键节点上布设合适的控制性项目，通过项目来实践布局的中心思想。这个过程犹如果树修剪中最关键的调整树冠结构的工作，而落实好控制性项目则好比更新枝类组成的工作。这两项工作落实的合理到位，才可能有更多的花芽生长，结出高产优质的森林城市建设果实。

控制性项目设立合适与否同样直接事关创建国家森林城市指标达标情况，项目规划是否合理到位直接影响着建设成绩和资金投入，往往是创建单位最为关注的焦点。若项目规划过于保守，则难以实现既定的创建目标，“国家森林城市”的荣誉称号也可能失之交臂，导致创建单位的工作目标未能实现。若项目规划过于超前，远超创建城市实际的生态承载和财政实力，将会遗留许多涉及生态、社会、经济等方面的问题，轻则出现财政赤字，重则影响当地今后数十年的经济社会发展。因此，控制性项目的规划一定要符合城市本身的实际情况，做到“量体裁衣”。同时，设置控制性项目需要综合考虑城市的特点，既要落实常规的城市林业建设项目，还有规划挖掘城市自身特色的建设内容，项目安排的目的性和目标性不可缺位，不可盲从。

对于建设布局与创森指标之间的关系，布局决定着指标是否能够顺利达标，指标反过来验证布局的合理性。若布局合理并具备相关系统性，综合相关建设项目，能够有效地促成相关指标顺利达成，甚至是几项指标同步达标，如水系林网建设，布局系统合理，可同步实现城市重要水源地绿化、森林生态廊道建设、水岸绿化、生物多样性保护等多项指标达标；若布局缺乏系统考虑，指标创建就达标而单一安排相关建设，工作耗时耗力，而效果往往不佳。

总而言之，控制性项目、建设布局、创森指标三者之间相辅相成，布局发挥引领作用，指标体现建设效果，控制性项目落实具体中心思想和指标任务。森林城市建设要在合理的建设布局下，安排落实好相应的控制性项目，从而实现创森指标精准达标的目的，反过来证明总体布局和控制性项目规划建设的合理性，三者之间相互呼应才是实现森林城市建设目标的最佳途径。