《公共图书馆法》视角下基层公共图书馆服务研究——以盘锦市各级公共图书馆为样本

邱茂炜 刘 莉

（盘锦市图书馆，辽宁 盘锦 124010 ）

公共图书馆具有保存人类文化遗产、开展社会教育、开发智力资源、传播科学文化、服务大众阅读与科研等职能。2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过了《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）并于2018年1月1日颁布施行。《公共图书馆法》明确了公共图书馆的基本性质和主要功能，为各级政府设置和保障公共图书馆服务提供了依据，为公共图书馆事业发展提供了保障。

在学习《公共图书馆法》的同时，图书馆工作者可以对基层公共图书馆服务现状进行调研和探索性分析研究，以便更好地践行《公共图书馆法》，也可以让更多市民享受到更加均等、更加充分的公共图书馆服务。

1 盘锦市各级公共图书馆服务现状

1.1 基础服务设施建设

调查盘锦地区的6家公共图书馆基础设施建设情况（见表1），其中两家市地级公共图书馆（包括盘锦市少年儿童图书馆），盘锦市图书馆馆舍面积为6050M2（不计算在建新馆面积），盘锦市少年儿童图书馆馆舍面积为2652M2，县区级公共图书馆馆舍面积在5500M2以上的数量为0。调查的4家县区级公共图书馆中，全部没有独立馆舍，占比100%。其中大洼区图书馆和双台子区图书馆达到1000M2以上，盘山县图书馆馆舍面积850M2，兴隆台区图书馆在建，暂时没有馆舍。

在人员保障上，盘锦市图书馆、盘锦市少年儿童图书馆两家市地级公共图书馆达到市地级公共图书馆人员最低基数20 人；4 家县区级图书馆都达到县区级公共图书馆人员最低基数5人以上。

在文献资源建设上，盘锦市图书馆、盘锦市少年儿童图书馆除拥有纸质文献资源外，还拥有电子文献资源，并能保证每年有新增文献入藏；4家县区级图书馆中，双台子区图书馆、盘山县图书馆没有电子文献资源；兴隆台区图书馆、双台子区图书馆年文献新增入藏量为0。

1.2 服务效能现状

在图书馆服务效能方面，6家公共图书馆中（见表2），盘锦市图书馆与盘锦市少年儿童图书馆的年文献外借量超过10 万册次以上；其余县区图书馆中，大洼区图书馆、双台子区图书馆在5 千册次左右；盘山县图书馆最低，为2 千册次左右；兴隆台区图书馆在建，年文献外借量为0。年到馆读者人次上，盘锦市图书馆与盘锦市少年儿童馆的年到馆人次超过10 万人次以上；县区图书馆中，双台子区图书馆达到3.6万人次，其余图书馆都在万人次以下；兴隆台区图书馆在建，到馆读者人次为0。

表1 盘锦市各级公共图书馆基础设施建设现状调查

表2 盘锦市各级公共图书馆服务效能现状调查表

服务方式上，除兴隆台区图书馆在建没有开展阵地服务外，其余5 家公共图书馆都开展了图书期刊借阅、电子阅览、移动图书馆服务。在图书馆创新服务上，除盘山县图书馆外，其余公共图书馆都拥有自己的创新服务品牌项目，包括盘锦市图书馆的公益展览、讲座，盘锦市少年儿童图书馆的少儿阅读推广活动，大洼区图书馆的图书漂流、儿童寒暑假活动等品牌。从举办读书文化活动场次及人次的调研结果方面看，突出的是兴隆台区图书馆虽然在建，没有馆舍，但在大部分指标数据为0的情况下，它的创新服务场次却在所有6 家公共图书馆中最高，达到80 场。服务时间上，盘锦市图书馆达到72 小时以上；盘锦市少年儿童图书馆、大洼区图书馆、双台子区图书馆开馆时间达到56 小时以上；兴隆台区图书馆在建；盘山县图书馆由于设立在县政府办公楼内，开馆时间与县政府办公时间一致，节假日、周末不开馆。

1.3 服务体系建设现状

从表3可以看出，在网站建设上，6家公共图书馆中，盘锦市图书馆与盘锦市少年儿童图书馆有功能完善的网站，约占总数33.33%。大洼区图书馆有网页，其余3 家图书馆都没有网站或网页。在特殊群体服务上，盘锦市图书馆、盘锦市少年儿童图书馆、大洼区图书馆、双台子区图书馆可以提供视障读者的盲文图书阅览或听书服务，占比66.67%；盘锦市少年儿童图书馆还提供儿童心理健康服务项目。

表3 盘锦市各级公共图书馆服务体系建设调查表

服务网络建设上，6家公共图书馆中有4家图书馆建立分馆或图书室，占比66.67%。盘锦市图书馆先后建立了市政府图书室、市政协图书室等图书流通站和服务点15个；盘锦市少年儿童图书馆设立图书流通站、爱心书屋52个，并开展了“少年儿童小作家培训”等活动；大洼区图书馆建立14 个图书流通站；兴隆台区图书馆由于馆舍在建，将原有藏书配置在所辖社区图书馆室，建立5个社区图书室；双台子区图书馆、盘山县图书馆没有建分馆或图书室。

在打通公共图书馆服务“最后一公里”方面，盘锦市图书馆、盘锦市少年儿童图书馆、大洼区图书馆、兴隆台区图书馆、盘山县图书馆不同程度地开展了相关活动；双台子区图书馆没有开展该活动。盘锦市图书馆、盘锦市少儿图书馆、大洼区图书馆、兴隆台区图书馆4家图书馆还是以图书流通站（室）形式为主，形式上比较单一。

2 各级公共图书馆服务中存在的问题分析

2.1 服务基础设施供给不平衡不充分

制约当前公共图书馆服务发展的一个极为重要的因素，是服务基础设施供给不足和服务不均等。公共图书馆的基础设施条件不达标会导致出现缺乏基本服务保障、无法履行基本服务职能的“空心图书馆”。《公共图书馆法》明确规定了设立公共图书馆应具备的基本条件。其中，第二章第十三条规定：县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布，加强固定馆舍和流动服务设施、自助服务设施建设。第十五条规定：设立公共图书馆应当具备下列条件：（1）章程；（2）固定的馆址；（3）与其功能相适应的馆舍面积、阅览座席、文献信息和设施设备。

从调查结果的数据看，盘锦地区的6 家公共图书馆中，只有盘锦市图书馆有独立馆舍，其余5家公共图书馆都没有独立馆舍。市级公共图书馆与县区公共图书馆服务基础设施差距明显。公共图书馆馆舍设立，是以服务户籍人口为基础核算建设的，随着新型城镇化的深入推进，常住人口呈现递增趋势，现有的馆舍已远不能满足服务常住人口和特殊群体的需求。《公共图书馆建设标准》（建标108—2008，文化部2008年11月1日颁布实施）等文件规定，公共图书馆馆舍建筑面积应以服务人口（常住人口）为基础核算，且应为残疾人、未成年人和老年人等特殊群体提供阅读便利。以兴隆台区常住人口40.5万核算，兴隆台区图书馆馆舍建筑面积应不低于4500平方米，藏书量应达到24万册以上，阅览座席应在240个以上，且应配置特殊群体阅览区。事实上，县区图书馆大部分购买了盲文书籍，但是均未配备残疾人阅览设施。

在文献资源建设上，除市图书馆与市少年儿童图书馆两家市地级图书馆存在差距外，同级的县区图书馆文献资源建设也存在差距。按照国家二级图书馆对公共图书馆年人均新增文献入藏量标准要求，6 家公共图书馆年人均新增文献入藏量都在标准要求以下。以盘山县图书馆为例，2017年入藏新书0.11 万册，按照地区服务人口26 万人计算，年人均新增文献入藏量为0.004 册，达不到0.02 册的标准要求。国际图联（IFLA）和联合国教科文组织（UNESCO）联合颁布的《公共图书馆服务发展指南》（2001年）文中提出，公共图书馆的馆藏通常以人均1.5—2.5 册图书为标准。在总藏量的基础上，还提出了一个资源“采购率”的概念：服务10万人的正规图书馆，中等藏书量为20万册，年采购率为两万册。这是对公共图书馆履行职能、发挥作用应具备的基本条件要求，从数据指标可以看出盘锦地区公共图书馆距离这个指标差距较大。

2.2 服务理念滞后导致服务成效不明显

从调查结果看出，服务理念的滞后主要表现在两个方面：一是服务对象单一。大部分公共图书馆大多将服务对象界定为“单体个人”，较少将家庭、社会机构、企业、政府机关等作为服务对象。即使列为服务对象，所占的比例也较小。以盘锦市图书馆为例，虽然建立了机关、部队等图书室，但机构服务在总体服务中所占的比重较低，机构用户2017年度外借文献10480 册次（不包含电子图书），仅占全年图书馆外借文献比例8.61%。二是被动服务。受传统图书馆服务理念的影响，各公共图书馆大多以贯彻执行上级行政主管部门指示和上级业务指导部门部署为主，管理人员受专业水平限制，思想认识不到位，对创新服务不重视，导致服务理念更新的缺位，被动服务现象较为突出，表现为服务创新意识不强、对读者群不能够细化服务等。理念落后对服务效能必然有影响。相对于市级以上公共图书馆，县区图书馆因技术保障能力有限、资源更新缓慢、经费支撑不稳定等原因使服务效能低下表现得更为明显。截至2017年底，除兴隆台区图书馆在建外，大洼区图书馆、双台子区图书馆、盘山县图书馆的有效持卡读者都没有达到千人，有效持卡读者数最多的双台子区图书馆为461 人，占当年常住人口（20.30万）的比例仅为0.002%。

2.3 市域内公共图书馆服务网络未形成体系

《公共图书馆法》第二章第十三条规定：国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络。公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与。作为全民阅读的主要阵地，公共图书馆建立完善的服务网络有利于全地区人民共享图书馆服务。

在调查中发现，盘锦地区6 家公共图书馆的服务水平和服务方式存在较大差异。由于市域、县区经济发展不平衡，市内不同区域的公共图书馆的经济条件、基础条件、网络条件、人员队伍等也呈现出不平衡的状况，从而导致服务水平也高低不同。盘锦市图书馆与盘锦市少年儿童图书馆初步形成了图书馆、流动图书站、学校和社区图书室为主的流通服务渠道，在常规服务上辅以创新服务项目的方式。相比之下，县区图书馆由于受到经费、人员等条件限制，服务能力长期得不到提升，个别馆常规阵地服务不能完全开展，更无法开展延伸服务。

据调查数据显示，市图书馆与市少儿图书馆服务形式多样，服务内容丰富、各具特色，特别是市图书馆在公共文化服务方面起到了引领作用。但从全市整体布局上看，未能形成一个由市到县区到基层的覆盖全市的公共图书馆服务机制。如何构建全市公共图书馆服务体系，有效调动市级公共图书馆及基层公共图书馆的积极性，使其更好地实现公共文化服务职能，并提高各级公共图书馆的存在价值和竞争力，是需要考虑的问题。

2.4 打通公共图书馆服务“最后一公里”举措收效甚微

《公共图书馆法》第四章第三十三条：公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务；第三十九条：政府设立的公共图书馆应当通过流动服务设施、自助服务设施等为社会公众提供便捷服务。公共图书馆服务“最后一公里”是实现公共图书馆平等、开放服务的重要举措，是推动图书馆服务向城乡基层延伸，推动全民阅读的重要手段。从调查数据可以看出，盘锦地区6 家公共图书馆的“最后一公里”服务举措都停留在建立图书流通站点及数字终端提供的移动图书馆方面。盘锦市图书馆与盘锦市少年儿童图书馆开展“最后一公里”服务举措大致相同，如“建立图书流通室”“移动图书馆服务”“菜单式服务”等；4家县区图书馆的“最后一公里”服务开展得很不均衡，大洼区图书馆开展的服务项目相对较多，有“图书流通站”“线上线下阅读”等；兴隆台区图书馆在建，所以把从前馆藏的书籍用来建立图书流通站，存在书籍陈旧无法更新的状况；双台子区图书馆、盘山县图书馆没有开展“最后一公里”服务。

3 提升公共图书馆服务效能的策略

根据对本地区各级公共图书馆服务现状的调研，针对其存在的问题，初步提出以下建议。

3.1 以公共图书馆联盟为平台改变服务不平衡不充分状况

市民有基本阅读需求，公共图书馆有开展社会教育、满足市民精神文化需求的职能，要履行职能必须具备与其相适应的基本设施条件，这也是公共图书馆发挥效能的前提。从盘锦地区公共图书馆服务现状看，市区内公共图书馆和县区公共图书馆发展很不平衡，针对这个问题，盘锦市建立了“盘锦市公共图书馆联盟”，将盘锦地区内的公共图书馆的数据资源在“公共文化服务云”的数据平台上进行整合，各馆可共享使用和开发。利用联盟平台能够突破地域、空间限制，避免资源重复浪费，特别是对于距离市区较远的社区、乡镇图书室，用户通过数据平台可以随时进行查询和阅读，弥补了县区公共图书馆服务的不足。如盘锦市图书馆的“公众审美教育系列展览”，在本馆展出后可在其他图书馆进行巡展；兴隆台区图书馆的“盘锦读书会沙龙”可以在县区、社区图书馆（室）举办等等，实现资源、活动共享。需要指出的是，公共图书馆在实施这些服务模式时都要努力争取得到地方政府的支持和帮助，可以在一定程度上解决协调沟通、服务场所、投入资金等各方面遇到的问题。

3.2 创新公共图书馆服务新的生长点

《公共图书馆法》第一章第四条规定：国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆。县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持。将法律引导和鼓励社会力量参与确立为我国公共图书馆事业发展的基本方针。

在创新理念的前提下，公共图书馆服务不应固守在现有的模式中，可以在社会力量、社会资本的参与合作中寻找到服务主体、服务平台等新的生长点。在“图书馆+”模式中，推进公共图书馆服务转型，有助于增强图书馆的凝聚力，促进图书馆更好地履行职责。如辽宁省图书馆的“辽图有约”服务就是与快递服务结合，只要是辽宁省内的读者通过网上平台预约借阅了图书，辽宁省图书馆就可以将图书快递到读者家中；又如石家庄市推出的“图书馆+社+店”服务，以全品类图书借阅为主打，以朗读亭、24小时图书馆为辅助，合作拓展新型阅读空间，为每一位热爱阅读的市民敞开大门。这些举措在不同主体资源之间形成了资源共建共享服务机制，充分延伸了公共图书馆的服务触角。

3.3 构建“最后一公里”服务网络

《公共图书馆法》的第二章第十三条规定：国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络……县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布，加强固定馆舍和流动服务设施、自助服务设施建设。第十四条规定：县级以上人民政府应当设立公共图书馆。……地方人民政府应当充分利用乡镇（街道）和村（社区）的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民。这些条款明确了公共图书馆提供服务应坚持平等、开放、共享的原则，服务应当延伸至社会每个角落，服务到每一个人。现在的公共图书馆实行的是“一级政府负责一级图书馆”的体制，建设主体多头多级、管理相对松散而不集中，有的公共图书馆存在经费、技术、人员缺乏等困难，除了加强公共图书馆总分馆制和公共图书馆联盟建设工作外，公共图书馆开展公共文化服务、满足人民群众基本文化需求必须解决“最后一公里”服务的问题。根据群众需求特点、地方文化资源特点和地方发展的目标，定位、策划、设计和组织各种活动，并向本地区的乡镇、农村延伸，建立起全覆盖的完善的公共图书馆服务网络，是实现普通均等服务的举措。盘锦市图书馆除了利用图书馆联盟平台延伸服务触角外，还借助科技手段开展“扫码听书”和“扫码看书”服务。在扫码页面将周恩义、李晓东等盘锦当地的模范人物作为读书宣传代言人，为大众提供免费阅读、听书服务的同时，发挥榜样人物的作用，宣传社会主义核心价值观，取得了良好效果。

3.4 以精准的图书馆服务提升效能

公共图书馆要利用有效的平台，强化服务的精准对接，在有限的资源条件下力争实现服务效能最大化。盘锦市图书馆除了常规服务外，还利用“有声图书馆”与书本阅读互补，利用“24 小时图书馆”实现图书馆服务不间断，突破公共图书馆服务地域、时空的限制，实现公共图书馆服务的全覆盖。此外，公共图书馆可以定期针对各分馆、图书流通站等读者阅读行为的大数据分析，依据分析结果再进行资源配置的调整。对于网站、微博、微信等多媒体平台，针对新媒体碎片化的特点，做好精读、荐读、线上读者沙龙等服务，更可以直接获得读者的需求数据，以此实现公共图书馆全方位的精准服务，提升服务效能。

《公共图书馆法》的颁布和实施，为公共图书馆在新时代更好满足人民日益增长的美好生活需要提出了硬性要求，是我国历经百余年的公共图书馆事业跨入新时代的标志，必将推动我国公共图书馆事业更快地实现专业化、体系化、现代化。作为图书馆人，在学习遵守《公共图书馆法》的基础上，还要结合本地区公共图书馆建设发展现状，找到发展不平衡、不充分的问题所在，精准对接社会需求，提升公共图书馆服务效能，让公民享受到更加丰富多彩的图书馆服务。