化解乡镇债务 降低财政风险

王灿军

乡镇是我国五级政权中最基层的政权组织，是各项政策的最终执行者，俗称“上面千条线、下面一根针”。乡镇财政是按照一级政权，一级财政的要求建立起来的，是乡镇行政职能的物质基础。近年来，随着农村综合改革的不断深化，镇级财政的收支格局也发生了很大的变化，收支不相匹配，随之而来的财政债务风险凸显，特别是那些经济基础较差，财务管理不规范的乡镇，债务风险发生的机率有明显增加的趋势。债务风险是一个经济问题，又是一个复杂的社会政治问题，有它的客观因素，又有好多的主观因素，因此如何控制、防范债务风险，保证财政正常运转，是当前财政人需要探讨解决的问题，下面我发表一下浅见：

一、乡镇债务形成原因

1、深层次的体制原因，事权与财权不相匹配

我国在较长时期内，经济非均衡发展战略导致了国家对农村投入少，对以农村为主的乡镇，转移支付倾斜过少，不少乡镇财政运转困难。在政策执行中财权层层上收、事权层层下放，财政收支矛盾越来越集中。财权上收的同时，事权却在增加。一级级照此办理，到了乡镇一级政府，财权越来越小，但却承担着诸如基础教育、社会保障、社会福利等责任，导致乡镇支出扩张，收入却无能为力。加之新农村建设中，任务下放多，财政拨款少，尤其在基层乡镇城镇化建设中不断滋生出新的债务。以农业为主的乡镇，自我发展能力不足，经济基础薄弱，自有资源匮乏，财政收入来源单一，收入不足。全面取消农业税以后，财政资金来源短缺，乡镇政府为了提供公共产品和公共服务，只能通过举债来筹集资金，因此欠下了较多的债务。

2、乡镇盲目辦企业上项目、做担保导致乡镇负责

前些年，乡镇出于发展的良好愿望，想“为官一任、造福一方”，搞一些政绩、形象工程，就以政府为投资主体盲目办企业上项目，给企业做担保。由于未摸清市场规律，随之乡镇的局限性，大部分企业处于规模小、附加值低、缺乏竞争力，再加上信息滞后、管理不善，没有长远规划等原因，企业在经济大潮中纷纷倒闭、破产，留下一片荒芜的厂房及年复一年的利息，在这种资不抵债的情况下，最后形成的债务损失由乡镇政府承担。

3、财政供养造成的压力

乡镇机构臃肿，编制人数越来越多，有的录用了很多临时人员，除了正常工资还缴纳住房公积金、医疗保障、养老保险等，给乡镇财政造成很大负担。国家近几年为扩大内需，拉动经济，不断出台增加人员工资的政策，增资速度大大超出乡镇可用财力的增长速度，庞大的财政供养队伍给乡镇带来更大的压力，财政支出中绝大部分来保证工资的发放，成了“吃饭财政”，在这种本来财力就不足的情况下，只好借债发工资，真乃“屋漏偏逢连夜雨”。

4、乡镇债务监管缺失，问责机制不健全

没有建立举债的约束机制，乡镇领导的自主权过大，责任过小，举债没有经过科学的论证和严格的程序，有的凭领导的个人偏好或主观判断。由于没有举债约束机制，容易导致乱铺摊子、乱上项目，以致债台高筑，对新增债务没有进行有效控制和审批，债务规模缺乏有效控制，致使乡镇债务越来越大。乡镇债务责任追究上的缺位，也造成本届政府大量举债搞建设，只享受由此带来的好处，风险却推给下一届政府，这必然导致政府举债行为的随意性和盲目性，造成乡镇债务的恶性膨胀。

二、积极化解债务，降低财政运行风险。

1、加大城镇建设力度，培养财源，发展经济

经济的发展决定财政的发展，发展经济是解决财政困难的根本出路。要立足于发展特色产业和龙头企业，积极调整产业结构，促进乡镇经济发展，只有乡镇经济快速发展了，财政收入壮大了，才能从根本上解决债务问题。

2、合理配置乡镇政府的财权与事权，提高基层财政保障能力

要完善乡镇结算财政体制，合理配置乡镇的财权与事权，从体制上保证基层基本支出的财力需要，建立科学、规范的财政转移支付制度，完善转移支付办法，解决乡镇财政困难，缓解债务增长的压力。

3、建立科学的政绩考评体系

乡镇政绩考核要实行分类考核、差异化考核，不唯GDP，不以数字论英雄，使乡镇集中精力营造良好的发展环境，把经济搞上去，做好公共服务。

4、清理债权、核实债务

乡镇债务负担重，不良债权多，债权无人催，债务无人清，债权、债务长期挂账。清理债权，要明白债权的原因，“通过先催收，后依法起诉”等手段，核清债权。对于债务要全面清理，集中审核，区别对待，分类处理，每一项债务认定债务主体，理清债务原因，拉出单子，按轻重及时间进行排队有计划、有步骤的进行偿还。

5、精简人员、压缩支出

控制机构规模，减轻财政负担，要建立一套办事高效、运转协调的行政管理体系，即“小规模、严管理、大服务”的模式。深化公共财政支出改革，对一些从事经营性和的部门单位要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口，减轻财政压力。

化解乡镇债务风险是一项艰巨而繁重的任务，对防范财政风险起到积极作用，应从多维角度跟踪控制，要早预测、早发现、早解决，把风险消灭在萌芽状态，以提高乡镇财政运行质量，逐步改善乡镇财政困难状况。