进城与下乡：如何促进人口流动

王小鲁

进城人口市民化

谈及进城和下乡的问题，实际上就是在谈城乡之间的人口流动。

改革开放40年来，我国的城镇化进展快速，改革开放初期，城镇化率只有约17%，而2017年已达到58.5%，这一进展无疑是十分值得肯定的。然而，在我看来，在快速城镇化的进程中，还存在一个明显的薄弱环节，那就是仍有大量农村进城人口未能落户，尚未变成实实在在的城镇人口，没能在城镇中长住下来，不能享受和市民同等的待遇。

按照官方统计，目前还有2.25亿城镇常住人口没有城镇户籍，因此他们难以享受到城市的公共服务，如没有足够的医疗保障，其子女难以享有与市民子女同等的教育权利等。到了他们年老时，由于没有充足的社会保障与固定的住所，他们还必需回到农村……显然，这种情况是不能长期持续的，需要尽快改变。

因此我认为，在当前的城镇化过程中，重中之重是解决农村进城人口的安家落户问题，让这部分人尽快获得充分的社会保障和公平的市民待遇。

根据国家统计局的数据，近年外出农民工参加社会保障的覆盖率有一定幅度的增加，例如，將2011年和2014年（2014后暂无新数据）相比，可以看到，农民工参加工伤保险的覆盖率从23%上升到29%，参加医疗保险的覆盖率从16%提高到18%，养老保险覆盖率从13%提高到16%，失业保险覆盖率从8%提高到9.8%。虽然均有所提高，但进展仍比较慢。

2014年中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，“目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间”。当时的发展目标是，“城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右”。而实际进展是，2017年的户籍城镇化率比2012年提高了7个百分点，进展还不错。但我们还要看到另一面，即同一个时期常住人口的城镇化率只提高了6个百分点，2012年没有户籍的城镇常住人口有2.34亿，2017年有2.25亿，5年减少了900万人，进度有限。所以，户籍改革亟需提速，让农民工尽快获得城镇户籍，享受市民待遇。

户籍改革怎么提速？我认为要尽快改变城市对农民工落户条件过严、手续过繁的状况，特别要加快大城市的户籍改革。

加快户籍制度改革，政府就要相应地增加公共服务支出，但按照目前的财政能力，恐怕拿不出更多的财力来解决问题。为此，政府还需在各项政策和政府支出结构上予以配合，压缩不必要的投资和行政管理支出，拿出更大的财力来解决农民工的安家落户问题。

城市居民下乡

与进城人口市民化相对应的，是城市居民下乡。最近这些年我们常能看到这样一个新现象：城市居民下乡休闲度假、体验乡村生活、带着孩子到农村去短住，去采摘蔬菜、水果，采购特色农产品。还有不少城乡居民之间直接建立了购销渠道：你种的是无公害产品，不上化肥、农药，我就定点来找你买，你的农产品定期给我寄来。这种购销渠道现在已相当普遍。

这些新现象我认为非常值得关注，它们对于经济发展和人口流动而言富有启示。首先，城市居民通过这种方式扩大了消费需求，提高了农村居民的收入，有利于改善农村的基础设施建设。其次，还能促进城乡居民之间的了解和联系，拉近相互间的距离。城市居民很多孩子从小到大几乎没到过农村，甚至没见过农作物是怎么长出来的，怎么收获的，城市孩子到农村去看一看，去体验农民的生活和劳动，是非常有益的。

长期来说，城市居民下乡不能没有居住条件，农村办旅游度假和观光农业也不能没有服务设施，但以农村居民的投资能力，要筹建服务设施，心有余而力不足，最合适的办法是让城市居民参与投资。

同时，因为大量农村人口向城镇转移，农村的房子闲置较多，而促进城乡之间的交流，促进城镇人口下乡，与农村建立联系，正好能让农村闲置的土地资源得到有效利用。另一方面，这也能增加农民的财产收入，进一步改善农村状况。

为此，呼吁进一步放开土地市场，按照党的十八届三中全会决定所明确的，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。总之，促进人口流动，需要加快推进制度改革和政策调整。

（作者系中国改革基金会国民经济研究所副所长）