畜禽养殖废弃物市场化困境及破解对策*——基于四川邛崃的实践

郑 绸， 冉瑞平，陈 娟

(1.四川农业大学管理学院，成都 611130； 2.四川省农村发展研究中心，成都 611130； 3.四川农业大学人文学院，雅安 625014)

0 引言

畜禽养殖废弃物是我国农业面源污染最大的来源，已成为农村环境的首要污染源，也是一直困扰我国畜牧业发展的主要制约因素。为此，中共十九大报告明确提出：加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动。据估算，我国每年产生畜禽养殖废弃物38亿t，其综合利用率却不到60%，已成为农村环境治理的短板注数据来源于中华人民共和国农业农村部官方网站。《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》提出到2020年，全国畜禽养殖废弃物综合利用率达到75%以上。全国农业可持续发展规划(2015—2030年)明确提出到2020年，我国农业可持续发展取得初步成效，经济、社会、生态效益明显，到2030年全国基本实现农业废弃物趋零排放。我国有关部门已采取了强制措施，截止2017年6月底，全国累计划定畜禽养殖禁养区4.9万个，累计关闭或搬迁禁养区内畜禽养殖场(小区)21.3万个注数据来源于中华人民共和国环境保护部官方网站。治理畜禽养殖废弃物污染，“堵”虽见效快，但也带来极大的负面效应。我国是世界最大的畜禽肉生产国和消费国，对养殖主体来说，强制关闭拆迁导致一些养殖场损失重大； 对消费群体，这些措施，与满足我国美好生活需要的诉求相背离。要从根本上解决畜禽养殖废弃物污染问题，应从“疏”上寻求解决之道。

习近平总书记在2018年全国生态环境保护大会上强调“要提高环境治理水平，需充分运用市场化手段”。畜禽养殖废弃物主要包括畜禽粪便、圈舍冲洗废水等，是一种特殊形态的农业资源[1-3]。畜禽养殖废弃物可直接作为原料进行利用或者再生利用，主要有饲料化、能源化、肥料化等形式[4]。随着科技创新和资源化技术的应用和发展，畜禽养殖废弃物资源化程度大幅提高，价值凸显，曾经的废弃物不再是废物，而是具有市场价值的再生资源和产品。近年来政府不断提出“政府引导、市场运作、社会参与”的指导思想，通过建立市场机制，转变思维模式，将畜禽养殖废弃物进行市场化、效益化运作，实现资源循环利用，根本上疏导解决环境污染。然而当前畜禽养殖废弃物市场运作处于“萌芽、摸索”阶段，针对此相关的研究已势在必行。

市场化是市场机制在经济活动中对资源配置不断加深和增强[5]，是用市场作为解决社会、政治和经济问题等基础手段的一种状态[6]。市场化不仅仅是用市场经济来配置资源，还包括制度上和政策上广泛而深刻的变化，市场化的描述和计量应注意市场化过程中的内在联系[7]。市场化离不开市场要素的有机耦合，而市场要素包括市场主体、市场客体和市场制度与规则等，由供求机制、价格机制、竞争机制等构成的市场机制只有通过在市场制度和规则框架下市场主体和市场客体的交易与互动，才得以顺利的实现[8]。该研究在结合学者们关于市场化理解的基础上，认为畜禽养殖废弃物市场化是以平等的微观市场主体为先导，以有价值的市场客体作交换，以健全的市场体系为依托，以适度的政府调控为辅助，市场机制在畜禽养殖废弃物资源配置中不断增强的过程。畜禽粪污污染与资源浪费矛盾突出，畜禽养殖废弃物潜在价值与市场价值严重脱节，积极探索市场化的有效路径刻不容缓。文章以畜禽养殖废弃物市场化运作为切入点，以畜禽废弃物市场化内涵为理论分析框架，结合对四川邛崃实践启示，尝试探索有效的市场化困境破解对策，为其他农业废弃物市场化提供借鉴，推动“废物”向“资源”、“效益”转化。

1 畜禽养殖废弃物市场化困境

基于上述畜禽废弃物市场化内涵，结合当前我国实际情况，发现畜禽养殖废弃物市场化运作普遍存在市场主体缺位、产品市场价值低、供求脱节、价格扭曲、市场体系不健全及市场制度匮乏的市场化困境。

1.1 市场主体缺位，参与积极性不高

市场经济要求市场参与者能以主体的资格进行市场活动，畜禽养殖废弃物市场化面临着市场参与主体不足，主体缺位的问题。长期以来，政府监督、养殖场(户)处理是我国畜禽废弃物处理的主要模式，其他社会主体参与程度较低[9]。畜禽粪污治理市场参与主体数量少，参与积极性不高，活力不足。

从供给主体看，环境污染治理政策[10]、养殖户生态认知[11]影响养殖户畜禽粪便处理方式。畜禽养殖主体主要是农户，他们环境意识薄弱，违约成本低，缺乏进入市场的动力。畜禽养殖废弃物处理方式简单粗暴，没有认识其中价值、对废弃物采取直接丢弃，就地掩埋等方式，没有参与市场流通； 而专业化的畜禽养殖废弃物资源再生公司、企业数量不足、规模不大，废弃物资源化程度有待提高、产品有待丰富。从需求主体看，农户或企业对畜禽养殖废弃物回收利用认识不够，对其饲料化、能源化、肥料化等资源化产品不了解，没有需求或需求不大，需求层次低； 中小规模种植户出于使用习惯更愿意使用增效快、劳动力成本低的替代品化肥，粪肥市场需求意愿低。从流通主体看，畜禽养殖废弃物市场流通、服务的参与组织较少，且其市场化组织程度低，专业化服务意识不强。

1.2 畜禽养殖废弃物及其资源化产品市场价值低

商品是为交换而生产(或用于交换)的对他人或社会有用的劳动产品。商品的基本属性是使用价值和价值，是使用价值和价值的统一体[12]。畜禽养殖废弃物是特殊的环境商品，其资源化利用具有生态价值、社会价值，同时还具有经济价值，资源化产品可以用于使用交换，具有商品属性。

畜禽养殖废弃物作为有效的农作物营养源，可用于生产有机肥、沼气、生物天然气，有较高使用价值。随着人民生活水平的提高，全世界对有机蔬菜、有机食品的需求日益增加，有机肥料使用也日益普遍。在发达国家，畜禽粪便作为优质高效的有机肥源普遍使用。然而在我国由于养殖饲料、兽药的滥用等原因，畜禽养殖废弃物有大量重金属和兽药残留，降低了畜禽养殖废弃物市场价值，制约绿色有机种植户的有效需求。此外由于畜禽养殖废弃物加工技术等原因，市场产品品种类较少，以初加工为主，其延伸产品附加值低，对废弃物深度利用开发还不够，能提供的资源化产品品种类较少，畜禽养殖废弃物价值有待提高。要想实现到2020年，全国畜禽养殖废弃物综合利用率达到75%以上，必须在提高畜禽养殖废弃物的市场经济价值上发力。

图1 1996—2015年全国化肥使用量

1.3 供求失衡，有效需求不足，供需缺乏有效衔接

畜禽养殖废弃物及相关产品市场需求量少，有效需求不足。有学者研究得出，感知有用性、感知易用性和便利条件对农户在畜禽粪便等生物质资源减碳化利用需求具有显著影响[13]，与劳动成本、流通成本较高的畜禽养殖废弃物相比，由于农户的生产决策的“短视性”、农业环境的公共物品性[14]，种植户愿意使用替代产品化肥，忽视污染。统计数据显示，我国在不到全世界总量的10%耕地面积上，化肥施用量却接近世界总量的1/3的，单位耕地化肥使用量偏高[注]第一财经日报.院士：中国耕地不到世界10%耗掉全球化肥总量1/3.http：//finance.ifeng.com/news/special/2013lianghui/20130314/7769956.shtml，且我国化肥使用量逐年增加(图1)。从供给看，畜禽养殖废弃物造成严重污染，表明畜禽养殖废弃物的供给无效。无效供给的原因，一是由于畜禽产品的生产刚性，畜禽养殖废弃物供给弹性小，再加上市场需求量不足，且农业种植需求的季节性及峰值性[15]，粪便供给大于对粪便的需求而导致严重过剩，供求失衡。二是由于畜禽养殖废弃物品质差异、信息不对称、种养户种养分散性、供需交易时间错位、畜禽养殖废弃物流通渠道单一、交易成本高等原因产生的供求不平衡，供求脱节，供需缺乏有效衔接。

1.4 市场价格扭曲，价格与价值偏离

畜禽养殖废弃物及其资源化延伸产品的市场价格既反映社会价值，又反映其生产成本。一般而言，畜禽养殖废弃物及相关产品价格由供求关系决定，但其影响价格的因素不仅仅是供求关系，还包括政策制度、激励机制等因素，比如作为畜禽养殖废弃物替代品的化肥，国家出台较多针对化肥生产的国家优惠政策，在2015年以前，我国化肥行业一直享受较多优惠政策，包括电价、气价、铁路运价、增值税免征等方面的优惠，减少了化肥的使用成本，增加了畜禽养殖废弃物相关产品的机会成本。实践中，畜禽养殖废弃物及部分资源化产品如沼气免费供他人使用，价格与价值严重偏离，缺乏准确反映畜禽养殖废弃物市场供求关系且有利于畜禽废弃市场可持续发展的价格形成机制，畜禽养殖废弃物及相关产品的价格不能真实反映其价值。

1.5 市场体系不健全

市场体系是具有不同功能且相互联系、相互制约的各类市场的有机统一体，包括由生产资料市场和消费品市场构成的一般商品市场和由劳动力市场、土地市场、金融市场、技术市场、信息市场等构成的生产要素市场，完善的市场体系是市场机制存在和作用的载体[12]。

畜禽养殖废弃物治理依然是政府主导，政府与农户的直接互动，企业、中介组织参与较少，生产、流通、销售环节不完善，信息不畅通，没有建立“收集—储存—运输—销售—利用”于一体的多主体、互动式畜禽养殖废弃物资源化市场体系。劳动力、土地、资金等要素市场体系不完善，从事农村劳动的年龄偏高，文化素质低，土地流转慢，农村资金来源单一，在一定程度上导致畜禽养殖废弃物市场化推行效率不高、畜禽养殖废弃物资源化、市场化难以实现长效化等问题，市场体系有待建立和完善。

1.6 市场制度与规则匮乏，政府引导不力

畜禽养殖废弃物市场化，离不开相关的制度建设。制度的缺失诱使养殖污染日益扩大[16]。随着我国高层对环境的重视，陆续出台了一些畜禽养殖废弃物治理相关法律法规。如《畜禽规模养殖污染防治条例》《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》《水污染防治行动计划》等，但鼓励参与畜禽养殖废弃物资源化和市场化的法律法规较少，出台的一些制度主要在于对养殖主体的制约，针对畜禽养殖废弃物治理市场主体激励机制缺乏，法律法规执行成本较高。比如，我国现行政策规定，只针对500头以上的养殖户有粪便处理设施的优惠补贴，而我国畜禽养殖主要以中小规模为主， 80%以上的集约化畜禽养殖场仍是小规模养殖场[17]，处理设施落后，经费不足，畜禽养殖废弃物未能得到处理和利用，这些养殖户治污成本较高。

2 邛崃市畜禽养殖废弃物市场化运作的实践

2.1 研究区域概况

邛崃隶属四川省成都市，位于成都平原西部，距成都市区75km，全市幅员面积1 384km2，共辖18镇、6乡、486个行政村、26个居民委员会，境内地貌，山、丘、坝各占1/3，耕地面积4.45万hm2，是国家生猪调出大县，四川省现代畜牧业重点县，成都市肉食品产业链发展牵头县。畜禽养殖以中小规模为主，年出栏生猪140万头、禽兔0.21亿只，常年存栏奶牛9 200头。

2.2 邛崃市畜禽养殖废弃物市场化实践

2.2.1 积极培育多元化市场需求主体

邛崃市积极培育畜禽养殖废弃物市场需求主体，截止目前，邛崃市场需求主体主要有两大类： ①种植户。邛崃种植农产品情况，水稻、果蔬。截止目前，需求主体不仅包括一些个体农户，还有宏达家庭农场、微牧农庄、味佳果园等规模化畜禽粪便需求主体。②蚯蚓养殖户。以干湿分离后的牛粪或一定比例的猪、牛粪混合粪便与生活污泥进行配比，可以得到适合蚯蚓养殖的基土，蚯蚓以养殖基土为食。出产的新鲜蚯蚓可用于垂钓用品、动物提取物、农副产品加工等方面，干蚯蚓可以用于药用。蚯蚓粪土可以改善土质、种植作物，有机质含量高。

2.2.2 组建土地合作社，成立抽粪合作社，发展多形式、多职能的市场参与主体

组建土地合作社，促进土地和种植的规模化，加快推进种养结合，提高畜禽养殖废弃物消化能力。成立抽粪合作社，实现产销对接。抽粪合作社在邛崃现有15家，本着“自主经营、自负盈亏、入社自愿”的原则，采用企业化运作，实施市场化管理，培育职业抽粪人。有抽粪车的农户只需交纳基本通讯费等服务费即可入社，社员免费从养殖户收储废弃物，再将废弃物以30元/m3的价格转运至种植户等需求方(若距离偏远，价格会提高)，其中，需支付5元/m3给粪肥施肥工，抽粪合作社成员赚取差价。合作社的主要职责：提供粪便运输供求信息； 记录抽粪车抽粪台账，实现粪便可追溯。借助抽粪合作社的废弃物管理台账随时了解养殖主体的废弃物存量、去向等情况，对畜禽养殖粪便“产生—转运—利用”全过程实行监督和管理，降低了监管成本。

2.2.3 挖掘产品市场价值

邛崃市农业局牵头，积极搭建养殖户、种植户及相关企业与农业院校、科研院所学习交流与合作平台，鼓励养殖户及畜禽养殖废弃物加工企业进行产品技术创新。养殖户及相关企业加大研发投入力度，推进产品提档升级。积极主动发现并扩大市场需求，挖掘畜禽废弃物及其资源化产品的市场价值。

2.2.4 积极探索市场化运作模式，实现供需对接

结合邛崃实际，积极探索畜禽养殖废弃物市场化利用模式(图2)，经济效益和社会效益显著提高。(1)“养殖场(户)+抽粪合作社+种植户”，以抽粪合作社为中介，将养殖户的畜禽养殖废弃物流通至种植户，给农产品提供肥源，抽粪合作社获取经济报酬，供需主体实现有效对接； (2)“养殖企业+有机肥生产企业+种植户/企业”模式，通过畜禽粪便雨污分流、干湿分离等形式，将畜禽养殖废弃物作为有机肥原料，实现畜禽粪便市场化利用，提高经济效益； (3)“养殖场(户)+沼气用户+种植企业”模式，养殖场以畜禽养殖废弃物为原料，通过厌氧发酵产生的沼气供周围农户有偿使用，沼渣沼液直接作为肥料有偿供给种植户； (4)“养殖场(户)+蚯蚓养殖基地”模式。成功开展“猪粪、牛粪养殖蚯蚓”实验，通过补贴引导，激发蚯蚓养殖基地的需求。

图2 邛崃畜禽养殖废弃物市场化运作4种典型模式

2.2.5 政府引导，构建与完善市场制度

(1)严格市场准入制度。划定畜禽禁养区，限养区，适养区，依据养殖主体类别的不同划定审批部门：年出栏生猪5 000(其他畜禽养殖量折合猪的养殖规模)头及以上的或涉及自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区、富营养化水体、以居住、医疗、文化教育行政办公等为主要功能的区域等环境敏感区的养殖项目须找第三方有资质环评机构编制环境影响报告书报成都市环保局审批； 年出栏生猪5 000头以下的养殖项目应填写环境影响登记表，报邛崃市环保局批准。

(2)建立与完善相关政策。在遵守国家制定的有关畜禽养殖废弃物治理法律法规的基础上，邛崃有关部门还制定了一系列奖补(表1)和监管政策，加大了执行力度，提高市场主体参与的积极性。积极投入财政补贴资金，通过政府配套、村公支持、农户筹资的形式，配套建设农村户用沼气池、蓄粪池，建立大型中转蓄粪池； 鼓励抽粪车业主组建抽粪合作社，鼓励种植业主、有机肥厂等利用畜禽粪便，搭建三方(养殖户、种植户、抽粪合作社)信息平台建设，畅通畜禽粪便产销渠道，形成“资源共享、互利共赢”格局。在监管上，将相关部门工作绩效与环境治理效果挂钩，已连续出台《邛崃市工作目标绩效考评实施办法》《邛崃市“四改六治理”考评实施细则》《养殖污染专项治理项目实施方案》《邛崃市畜禽养殖污染综合治理工作实施方案的通知》《邛崃市畜禽养殖污染治理工作考评实施细则》。

表1 邛崃市各项目补贴标准

项目补贴标准农村户用沼气池建设项目普通沼气池每口2 000元,玻璃钢拱盖沼气池按照每口2 500元大中型沼气工程430元/m3蓄粪池建设项目80元/m3猪粪养蚯蚓推广项目规模在500～999头存栏能力的养殖场按照每场给予3 000元补贴,规模在1 000～2 999头存栏能力的养殖场按照每场给予5 000元补贴,规模在3 000头存栏能力以上的给予7 000元补贴。承担蚯蚓技术推广的蚯蚓养殖企业给予技术推广费用2万元

2.3 成效与不足

2.3.1 成效

邛崃市场化实践为破解畜禽养殖废弃物市场化困境提供一些可行性借鉴，并在实践中取得不错的成绩，得到了省市政府的高度认可，在全省进行了示范推广。邛崃在市场主体多元化的培育、产品价值挖掘、多模式供需对接、严格的市场准入制度和奖补等政策的构建与完善的市场化做法较好地解决了畜禽污染与资源浪费的矛盾，农民实现增收，相关主体责任更加明确，成本和收益大大提高，畜禽粪污治理积极性得到有效调动，实现经济效益、生态效益与社会效益的和谐统一。

全市“三品一标”农产品认证面积达到4.87万hm2，占全市种植面积的60%； 畜禽养殖污染治理面达到100%，达标治理量占治理量的75%。对畜禽养殖废弃物供给主体及养殖户来说，大大降低了废弃物治理成本； 对种植户需求主体来说，畜禽粪便是包括果蔬、烟叶等多数农产品的有机肥，它的使用可以给农产品提质增效，改良土壤，这些价值已在邛崃充分体现，深受规模种植户的喜欢。使用粪肥的种植户种植的农产品，如红心柚子、猕猴桃在品质和数量上明显提高，农民创收。针对蚯蚓养殖户来说，邛崃利用粪便养殖蚯蚓规模30～50hm2，基本解决牛粪资源化利用问题。如邛崃鑫溢佳公司，每年蚯蚓产量约15t/hm2，蚯蚓可创收7万元/t，蚯蚓粪土售价300～400元/t。同自然堆肥对比，蚯蚓治污可明显减少氨气产量。从供给方来说，畜禽的资源化利用减少了处理成本，增加收益。而作为流通参与新型主体之一的抽粪合作社，其成员从畜禽养殖主体收粪，向用粪一方收取费用，根据果蔬的生产周期，施肥次数不一，一般而言，柚子、蓝莓1年2次，猕猴桃1年4～5次，单季水稻1年2次，茶叶1年3次，合作社成员年收入基本可达到10万。

2.3.2 不足

邛崃市实践虽然成效显著，但依然存在需要进一步改进与完善的地方：(1)产品种类单一，较难满足差异化的市场需求。畜禽养殖废弃物直接还田的简单粗放方式，会造成土壤有机质富营养化，带来病菌传播、抗生素残留等二次污染。邛崃畜禽养殖废弃物相关产品仍以未加工或初加工产品为主，只能满足低端市场需求，而高效的生态有机肥等中高端产品稀缺。(2)劳动力、土地、资本、技术等要素市场有待完善。畜禽养殖废弃物市场化离不开这些要素市场的有力支撑。邛崃畜禽养殖废弃物深加工技术和设备落后，有机肥等有关深加工产品质量检测水平不高； 相关产业资金投入力度不足，融资方式单一； 从事畜禽废弃物相关产业劳动力年龄整体偏高。这些问题制约畜禽养殖废弃物市场化效果及相关产业的可持续性。

3 政策启示

3.1 界定产权，明确主体责任、权利与义务

没有产权界定，就谈不上市场经济[18]。科斯定理强调，在产权明确、交易成本为零或很低的前提下，通过市场交易可以消除外部性。养殖户的粪污污染、种植户化肥、农药等使用造成的污染、农产品质量问题等，究其根本原因，是缺乏明晰的环境产权约束。邛崃调查发现，政府政策进一步明确了政府、养殖户、种植户等相关主体在环境资源利用的责任、权利与义务边界，通过市场机制合理反映环境资源的价格，较好地解决畜禽粪污问题。

3.2 培育新型经营主体，鼓励废弃物市场参与主体多元化

市场主体的形成和强大对畜禽养殖废弃物市场化至关重要，发动多个市场主体，广泛、积极参与畜禽养殖废弃物市场化，大力培育专业大户、家庭农场、农民合作社，推进种植规模化，扩大畜禽粪污市场需求，积极培育市场流通组织，扶持专门从事畜禽养殖废弃物资源化利用的龙头企业，打通畜禽养殖废弃物流通路径，解决供求脱节问题，建立和完善市场服务主体，借助各种项目为农民提供信息、培训和示范，帮助农民开发市场等，通过QQ、微信等新兴媒体为服务载体搭建供求双方信息平台。

3.3 建立健全市场体系，打造畜禽养殖废弃物资源化利用产业链，推进供给侧改革

充分发挥市场机制在畜禽养殖废弃物治理的作用，鼓励相关主体特别是养殖户对废弃物的市场化运营，推进畜禽养殖废弃物收储运、有机肥等相关产业市场化，加快推进资源化技术研发，发展深加工，加快推出适合不同农户需要的各类高市场经济价值畜禽养殖废弃物延伸产品，支持建设各类畜禽养殖废弃物加工配送中心、集散中心，完善仓储、物流等设施，优化畜禽养殖废弃物市场价格形成机制，积极探索将废弃物治理融入到碳交易市场的途径，可借鉴荷兰的方式，开发农户可自由买卖粪肥处置权的粪肥交易系统，打造具有一定区域影响力的畜禽养殖废弃物集散中心、价格信息形成中心、物流加工配送中心、市场交易中心。

同时完善劳动力、土地、资本、技术等要素市场体系，鼓励中、青年农村劳动力参与畜禽养殖废弃物治理行业，营造科技人才吸引的良好环境，加快推进农村土地流转，加大畜禽养殖废弃物利用的资金投入力度，加强农业社会化服务体系，助力畜禽养殖废弃物市场化。

3.4 加强政策引导、完善政府补偿机制，实现废弃物市场资源有效配置

畜禽养殖废弃物市场化离不开政府的引导，政策的支持。践行习近平总书记提出的“构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”理念上，加大政策对畜禽养殖废弃物市场化引导，出台鼓励农业生产者进行畜禽养殖废弃物资源化利用、市场化发展的优惠政策，引入生态政绩考核制度，逐步建立和完善以政府补偿为主的，多种方式并存的市场补偿机制，协调利益相关者之间的利益冲突，将畜禽养殖废弃物污染的负外部性内部化，实现宏观调控与市场手段相结合，解决畜禽养殖废弃物资源化市场配置失灵的问题。

3.5 因地制宜探索多种市场化运作模式

我国畜禽养殖存在明显的区域特征[19]，充分认识畜禽市场化在不同区域经济发展水平、资源禀赋、自然和人文环境的差异性，围绕存在的突出问题，采取高端规划与试点先行相统筹原则，因地制宜，积极探索新型畜禽养殖废弃物市场化运作模式，开展差异性试点工作，构建有助于促进农业废弃物市场化顺利推进的激励与约束机制，扩大市场需求规模，创新适合不同区域的不同类型农业废弃物市场化运作模式，如种养结合的“养殖户+处理中心+种植户”、“养殖户+抽粪合作社(收运企业)+种植户”模式，沼气利用“养殖户+农户”模式，有机肥生产的“养殖户+有机肥生产企业”，实现试点多样化发展与整体布局的协调推进。