解读粤港澳大湾区规划

文｜刘士林 周枣 宋冠南

一、两个规划关系的解读

2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称“湾区规划”）。《规划》中的粤港澳大湾区（以下简称“湾区”）包括香港、澳门和珠三角九市（广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门和肇庆市），总面积5.6万平方公里，2017年末总人口约7000万人。近两年各界高度关注的湾区，正式走上中国发展的舞台中心。

湾区规划，首先会使人想到2009年1月发布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》（简称“地区规划”），这两个规划都聚焦于珠三角地区，发布时间正好相隔10年，那么，该如何看待这两个规划之间的联系和差别？

简言之，主要可以从三方面看：一是空间范围有所扩大，2009年的地区规划只包括《规划》中的珠三角九市，而湾区规划则把香港和澳门纳入规划范围，剑指在经济社会文化联系上极为密切，但行政壁垒却比国内一般城市群更难突破的大珠三角协同发展问题；二是有很好的延续性。如地区规划的9个城市全部进入到湾区规划中，如地区规划中确定的港珠澳大桥等项目已成为湾区规划的重要基础设施支持，而湾区规划更可以看作是地区规划设定的珠三角发展目标——“与港澳共同打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群”的进一步落实；三是开放发展意图更加明显。与地区规划属于区域和城市群规划不同，《国家十三五规划纲要》首次提出“粤港澳大湾区”概念时，没有放在区域和城市群板块，而是放在“支持港澳参与国家双向开放、‘一带一路’建设”的背景下，由此可知，湾区的核心功能是要在构建开放型经济新体制和新时代推动形成全面开放新格局中承担重要职能。

近年来，党中央和国务院一再表示，中国改革开放的大门不会关闭，并且会越来越开放。在全球化和逆全球化风云激荡的当下，《规划》发布恰逢其时，是新时代中国全面改革开放的重大战略布局，展示了珠三角将以更高水平全面参与国际合作和竞争的宏伟愿景。

二、关于湾区总体定位的解读

湾区规划在我国区域和城市规划中是一个新类型，是适应新时代中国全面开放新格局战略需要而做出的重大制度安排。

改革开放40年来，尽管我国城乡规划的教训和问题不少，但从几乎一穷二白、“规划贫困”的起点开始，目前已初步建构出具有中国城市发展道路特色、符合中国现代化战略需要的空间规划体系。按照从下到上、从小到大的排列顺序，依次是乡村规划、小城镇规划、城市规划、大都市规划（与一般城市规划的区别是特别强调中心地位和国际化）、大都市区规划（与大都市规划不同的是比较侧重远郊区县和周边农村地区）、大都市圈规划（以2018年上海大都市圈规划进入国家战略为代表）、城市群规划、湾区规划（以粤港澳大湾区的提出和规划编制为代表）和经济带规划（以长江经济带规划为代表），这九个规划层级基本上实现了对我国国土空间和不同行政单元的全覆盖。“湾区”处在“城市群”和“经济带”之间，是最接近规划体系“金字塔尖”的“大手笔”和“大动作”。

作为一个行政层级多样、人口和经济规模巨大、发展目标和需求众多的“大规划”，湾区的总体定位涉及或要照顾到各方的利益和诉求，因而必然呈现为一个“巨型复杂结构”，相关表述也比较繁多。该如何理解和把握湾区的总体定位，我们以为可从三方面入手：

一是战略级的定位，主要是“国际一流湾区”和“世界级城市群”。《规划》指出湾区“具备建成国际一流湾区和世界级城市群的基础条件”，同时顺理成章地提出“建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群”。可知这两个概念确定的是战略目标，也是未来评价湾区建设发展的核心指标。“世界级城市群”延续了2009年地区规划的定位，即建设“全球最具核心竞争力的大都市圈”、“与港澳共同打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群”，有助于地区规划与湾区规划的衔接和融合。“国际一流湾区”为此次新提出，同时也是对此前相关提法如世界级大湾区、世界第四大湾区等的标准化处理。

湾区规划中各城市出现频次统计及排序表

二是战术级的定位，主要包括“构建辐射东南亚、南亚的重要经济带”“建设具有重要影响力的国际交通物流枢纽”“建设具有重要影响力的……国际文化交往中心”“建设宜居宜业宜游的优质生活圈”“建设具有国际竞争力的科技成果转化基地”“建设现代海洋产业基地”“建设世界新兴产业、先进制造业和现代服务业基地”“建设内地与港澳深度合作示范区”等8个，它们既是湾区总体性的重点战略目标和任务，也可看作是“国际一流湾区”和“世界级城市群”的支撑体系。因主要体现在具体领域和方向上，故可称为是“战术级”的定位。

三是潜在的功能定位，主要包括人文湾区、健康湾区、休闲湾区、智慧城市群等。其中，智慧城市群在几年前已由广东省政府做出规划并持续推进，这次主要是在空间上扩展到香港和澳门。而人文湾区、健康湾区、休闲湾区则是《规划》新提出的定位，基本上可以看作是《国家十三五规划纲要》提出“支持共建大珠三角优质生活圈”的推进和展开，同时也是对过去我国区域和城市群规划“侧重硬件、忽视软件”的一种重要纠正，为今后的区域和城市规划更关注文化建设开了一个好头，也是颇值得关注和赞赏的。

三、关于湾区城市定位的解读

在湾区“2+9”的城市体系中，不同城市在湾区规划中出现的频次，不仅是其在整个大湾区地位的一个重要标志，也是衡量一个城市获得政策和规划红利的依据。依据湾区规划文本，对11个城市作出具体统计及排序（以出现城市全称为统计标准，简称如粤港澳、港澳、广深等未列入）如下：香港101次；澳门90次；广州市40次；深圳市36次；珠海市19次；佛山市9次；中山市8次；东莞市8次；江门市7次；惠州市6；肇庆市5。以此为基础，结合湾区规划中的相关内容及香港、澳门和珠三角九市的相关实际情况，可对湾区11个城市的定位作出具体的解读和讨论。现的次数就高得多，基本上是惠州、肇庆的七到八倍。再次，是和城市的地理位置有关。除了香港、澳门、广州、深圳，珠海是提到最多的城市，这与珠海毗邻澳门又通过港珠澳大桥与香港相连相关，这也是湾区规划中用较多篇幅讲横琴粤港澳深度合作示范区的原因。

二是湾区规划中的产业定位。首先，是中心城市定位明确且互补性强。湾区规划提出：“以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎，继续发挥比较优势做优做强，增强对周边区域发展的辐射带动作用。”这四个城市产业布局是为湾区注入经济发展新动能、全面提升对外开放功能的关键所在。如“支持香港打造大湾区绿色金融中心，建设国际认可的绿色债券认证机构”和“支持广州完善现代金融服务体系和支持广州建设绿色金融改革创新试验区”就有很好的对应性和匹配性，有补齐珠三角短板、与国际进一步合规合约等深长意味。其次，是坚守“产业兴城”的定位，湾区规划提出联合打造一批产业链条完善、辐射带动力强、具有国际竞争力的战略性新兴产业集群，建设培育一批产业技术创新平台、制造业创新中心和企业技术中心。其中特别提到“支持香港在优势领域探索‘再工业化’”。保持城市生产功能和消费功能的平衡，是城市实现可持续发展，抗击经济、金融和社会风险的重要手段。一个时期以来，一些城市传统产业转移过快、新型产业发展跟不上，直接导致城市经济增长下滑、就业压力增大及城市人气下降等突出问题，湾区规划高度重视产业支撑，对一些规划总是鼓励产业转移是很有借鉴意义的。

三是人文湾区需在实践中进一步丰富。湾区规划首次提出“共建人文湾区”，主要包括塑造湾区人文精神和推动中外文化交流互鉴两大部分，具体涉及到推进中华优秀传统文化传承发展、提升居民文化素养与社会文明程度、完善公共文化服务体系和文化创意产业体系、建设岭南文化中心和对外文化交流门户、深度挖掘和弘扬孙中山文化资源等内容。关于人文湾区提出的背景，应源自《国家新型城镇化规划》提出的“注重人文城市建设”，以及《国家十三五规划纲要》把人文城市作为新型城市的五个类型之一。此前，已有一些城市在规划中提出建设人文城市，但在城市群级别以上，这还是第一次正式提出。人文城市是一种以文化资源和文化资本为主要生产资料、以服务经济和文化产业为主要生产方式、以人的知识、智慧、想象力、创造力等为主体条件、以提升人的生活质量和推动个体全面发展为社会发展目标的城市理念、形态与模式。它揭示出城市发展的目的，不只是城市人口增加，也不只是经济总量与财富的聚集，更重要的还在于是否提供了一种“有价值、有意义、有梦想”的城市生活方式。这是“以人为本”在城市发展中的真正落实。由此也可以说，人文湾区是湾区建设的最高目的。但从目前的规划内容看，人文湾区涉及到的内容还比较初级，基本上局限在公共文化事业、市民道德行为养成、丰富群众文化生活等方面，而对于湾区人如何才能获得更有价值、更有意义的人生，过上更加美好和更高文化质量的城市生活，落笔和探索还比较少。未来需要以党的十九大报告提出的“满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮”为指针，逐渐超越实用性的人文湾区建设思路，探索建立更高品质、更具审美和艺术内涵的湾区文化，为人民群众提供高质量的文化消费产品和服务，最终把粤港澳大湾区建成人文城市、人文湾区的典范。