网购食品安全协同治理体系探析

康智勇，关晓琳，杨浩雄,3,*

（1.北京工商大学科学技术处，北京 100048；2.北京工商大学商学院，北京 100048；3.首都流通业研究基地，北京 100048）

国家市场监管总局在2018年7月“互联网+食品安全”论坛上披露，目前我国食品网购年销售额已逼近10万亿 元。自2013年以来，我国食品网购交易呈现快速增长趋势。根据前瞻产业研究院发布的数据得知，2013年我国食品网购总交易金额324亿 元，2017年我国食品网购总交易金额已达4 500亿 元[1]，2017年相较2013年交易额增长了13 倍多。另据艾媒咨询数据显示，2016年我国网络订餐市场规模达到1 662.4亿 元，网络订餐用户规模超过2.5亿 人；2017年我国在线餐饮外卖市场规模突破2 000亿 元大关，网络订餐用户规模正式突破3亿 人，2018年预计将达到3.55亿 人[2]。近年来，网络食品购买所占比例逐渐提高，网购食品逐渐成为一种消费习惯，消费者可以足不出户购买到快餐、生鲜果蔬，这可能使得今后更多的食品将通过网络进行销售[3]。

随着食品网络交易规模成倍增长以及销售模式不断增加，食品安全事故也被衍生出多样的、具有网络特性的新形态，如网售伪劣食品、外卖黑作坊等。“民以食为天，食以安为先”，食品安全与每个人的生活休戚相关[4-5]，如何对网购食品安全进行监管，保障网购食品安全，让消费者吃得健康、吃得安全，成为当下亟待解决的社会问题[6-7]。因此，食品网购当前及今后的一个时期，面对“互联网+”食品业态模式，如何创新现有的网购食品安全治理体系以对网络食品交易链上的食品生产方、食品经营方、物流配送方进行有效地协同治理值得我们深入思考。

1 网购食品经营现状

1.1 食品网购商业模式

目前，我国学术界与商界对于网络食品交易的商业模式一般分为电商平台型、社交平台型两种模式[8]。

1.1.1 电商平台型

一般设有专门的平台或者软件，经营食品种类广泛，具备完善的物流配送体系，进一步可细分为综合电商平台、垂直电商平台以及外卖电商平台。具有代表性的综合电商平台有京东、天猫、一号店、苏宁、食品商务网等；垂直型电商平台有中粮我买网、本来生活网、顺丰优选、沱沱工社等；外卖型电商平台有美团外卖、百度外卖、饿了么等。

1.1.2 社交平台型

社交平台型则一般依托社交软件（微博、微信、QQ以及抖音等平台）发送采购食材、制作过程、销售状况和心得体会等相关的图片、文字以及短视频，面向社交圈内消费者提供食品[9-10]。

1.2 网购食品交易的参与主体

网购食品交易链是由食品生产者、经营者、电商企业、物流承担者及最终消费者组成的整体功能网链结构（图1）[11]。生产者是整个网络食品市场的基础，包括由种植/养殖户、农业企业、合作社等；经营者会对食品材料进行加工，主要包括食品制造商、食品经销商、快餐店、自制食品经营者等；电商企业是网购食品的核心环节，为网购食品提供交易平台；物流承担者主要通过干线配送和末端配送两个环节，最终将商品送达消费者手中。

图 1 网购食品交易过程参与主体Fig. 1 Participants in the online food trading process

在现阶段的监管体系中，以政府为主导的食品安全监管者主要负责对生产者、经营者、电商企业的生产运营行为进行监管与约束，网购食品交易主体参与度不高，若能充分发挥网购食品交易所有参与主体的监督职能，使其相互联动影响，则能提高治理效率，保障网购食品的质量，保护消费者的合法权益[12-13]。

2 网购食品安全监管难点及原因

2.1 网购食品安全监管难点

与传统食品交易相比，网购食品这一新兴的产业形态在发展过程中逐渐显露的食品安全问题更为棘手。不仅是因为网络的虚拟性和隐蔽性，还包括目前的监管机制手段与监督体系不到位，使得网购食品监管存在一定难度。

2.1.1 监管对象难锁定

新《食品安全法》第六十二条规定了网络食品交易第三方平台提供者对入网食品经营者进行实名登记及审查许可证的义务[14]。尽管如此，很多网购食品经营者为了逃避监管，虽使用了实名，却不提供真实的地址和联系方式；或者是在实际经营过程中，注册地址、发货地、实际经营地是分开的；更有甚者，注册时故意借用别人的身份登记，这导致网络食品交易的监管不像常规实体店铺经营食品那样容易[15-18]。同时，电商企业平台面临着市场扩张期的激烈竞争，为积累人气，故意放松对于商家资质的审核，以实现平台规模的快速扩张，达到占领市场的目的。加之食品经营者流动性大，导致追责程序难以继续。

2.1.2 经营行为难判定

很多网购食品生产者和经营者同为一体，通过外卖平台、社交软件、本地门户网站平台等销售自制的烘焙糕点、自制冷热饮品、盒饭及中餐等各类食品。除少数具有实体店铺外，大多没有实体店铺。例如，在家中制好食品后，直接通过网络对外售卖。这部分经营者几乎是无证照经营食品，烹制条件也无法保证，且食品包装方面一般会缺乏生产日期、保质期等信息。监管人员一般情况下很难将其判定为无证照销售食品，还是无证照提供餐饮服务，亦或小作坊或小摊贩进行处理。特别对于微信食品营销具有基于好友间一对一、一对多的特点，这使得对其监管比通过第三方交易平台经营食品更难[19]。

2.1.3 监管成本较高

网购食品生产者呈现出“多、小、散、乱”的特征，并且食品种类繁杂，抽检取证难，检测成本高；网购食品无实体店铺，生产场所往往无法确定，增加了监管所付出的时间成本。虽然目前我国食品安全监管强调加强事中与事后监管，即“防”与“治”相结合，但实际上监管部门对于网络食品的监管侧重于事后监管，即针对已出现的安全问题进行治理。《网络食品安全违法行为查处办法》第二十五条虽然规定了监管人员抽样检测的规范过程，但实际上由于我国各个省市县财政状况不同，一些地方政府缺乏必备的信息技术设备、专业的技术人才，很难对网购食品安全监管付诸相应的人力、物力和财力去完成监管工作。

2.1.4 协同监管机制不完善

首先，法律法规间的规定尚未完全衔接。如新《食品安全法》尚未与《消费者权益保护法》进行严密衔接，使得一些网购食品安全问题权属责任并不明确，在消费者对所购买的食品信息获取不充分，无法对食品的质量安全、宣传真实性进行辨别的情况下，其自身承担了较高的食品安全风险[20]，使得消费者维权比较难。其次，监管部门较多缺乏整体协调性。网购食品安全监管就政府层面而言，涉及农业农村部、市场监督管理局、工业和信息化部、公安部等多部门，一旦出现食品安全问题，需要多部门相互协作才能根本解决。而当前对于网购食品安全监管，相关部门的职责范围是在传统食品安全监管方式的基础上增加某些权限演化而来，存在着监管重叠与疏漏部分，实践中的问题往往会比较复杂，容易出现多个部门难以统一协调行动的情形。现阶段重组的市场监督管理局尚处于磨合期，各部门职责的整合与分拆尚需要一段时间梳理通畅。另外，网购食品交易跨区域性或无地域性的特点使得以地域为基础的监管部门执法存在职责划分与管辖问题，食品质量监管部门跨地域性执法困难。最后，社会上的监督力量不足，媒体和相关社会组织对网购食品安全舆情关注不够，没有较好地发挥其作用[21]。

2.2 网购食品安全监管难题的成因分析

当前互联网作为产业变革的催化剂作用十分显著，食品市场创新加快。网购食品生产流通过程中存在的诸多安全风险不仅仅源于生产者与经营者对食品安全的懈怠，消费者、电商企业、物流承担者作为参与主体未能发挥自身监督作用也是网购食品安全风险产生的原因之一[22]。食品行业传统的监管体系面临挑战，监管者也缺乏对新业态的监管创新。因此，本文从食品生产者、经营者、电商企业、物流承担者等几个方面分析网购食品安全风险的成因[23-24]。

2.2.1 生产者层面

相对来讲，对于生产者而言，守法成本高，违法成本低。为保障卫生与安全，合格食品对食品原材料、设备、人员、环境、加工工艺、检验追溯的投入要求较大，因此生产成本较高。违法行为能够以低廉的成本为商家带来巨额的收益[25]。我国现行食品安全监管体系对违法行为的处罚力度不足，难以对违法商家形成震慑作用。部分生产企业规模小、数量大、空间分散，社会责任意识淡薄。网购食品市场不规范，许多仍是家庭小作坊式的生产加工方式，资金技术薄弱，无标准化生产，更无检查追溯体系，有些甚至连最基本的卫生安全条件也无法达到规定标准，无序化经营现象较普遍[26]。

2.2.2 经营者层面

市场竞争激烈，促使不合格产品滋生；同时，劣质产品价格较低，挤压高质量食品经营者退市[27-28]。网购食品市场进入门槛低，经营者数量众多，产品同质化现象普遍，市场竞争激烈，利润空间越来越小。一些经营者迫于市场竞争压力，极力压缩食品进货成本，甚至不惜通过销售假冒伪劣产品的方式获取高额利润。经营者对假货销售的需求为不合格的网络食品生产者提供了生存的空间，刺激了食品生产者生产不合格产品。高质量食品经营者的运营成本远远大于低质量食品经营者，在两者博弈的市场中，部分消费者因不能充分辨别质量差异而偏向支付与其预期水平相当的价格。如此，高安全质量食品经营者因商品成交数量少、企业生存压力大而逐步退出市场。市场中食品安全质量进一步下降，消费心理会将另一部分中等质量水平的食品驱逐，形成恶性循环，最终市场将被劣质食品占领。

2.2.3 电商企业层面

首先，准入管理不规范。新《食品安全法》首次将网络食品经营纳入监管，虽然对电商平台的管理责任进行了规定，要求对入网食品经营者进行实名登记，并依法获取与审查其许可证，但现阶段执行情况却并不理想。通过浏览一些电商平台不难发现，一些商家利用“农家自制”、“纯手工”等标语进行宣传，却没有任何的食品经营及卫生条件的资质认证，自制“三无”产品仍然有售。电商平台市场规模大、食品经营种类众多，对商家的资质审核并不详尽，对市场准入制度的施行主观松懈，导致网购食品良莠不齐，令食品安全存在隐患[29]。

其次，自我监督欠缺。由于电商企业竞争激烈，电商平台大多将精力集中于主营业务的发展，并不愿对食品安全的监督投入过多的人力财力。为增加平台的入驻数量，集聚顾客点击量，即使知道存在食品安全问题，交易平台也可能无暇处理。通常会采取货品下架、店铺注销等方式来应对有关食品安全问题的投诉或监管部门的查处。

最后，数据更新不及时。由于电商平台的商家众多，平台对商家数据更新不及时，对营业执照、经营许可证的审查存在明显滞后性，在一些外卖送餐平台上，地址不符、商家执照过期、经营许可证过期、超范围经营等现象屡见不鲜，平台均未能及时更新商家信息或进行下架处理。这些店铺借助电商平台的监管漏洞，在不具备经营资格的情况下从事食品的加工制作和销售行为，存在极大的食品安全风险，对消费者健康造成极大威胁[30]。

2.2.4 物流承担者层面

物流运输设备专业性较低，配送服务质量标准不明确。我国物流监督管理体系不完善，缺乏统一的物流行业服务标准，不同的物流企业配送服务水平也层次不齐。网络渠道食品运输除了商家自行配送外，大多数外包给物流或者快递公司。但不同食品对运输与保存的环境要求也不一样，有些食品的存放需具备低温、干燥等环境条件。根据对校园网络订餐配送的观察发现，多数配送员并没有《健康证》，冷菜、热菜无分隔包装现象较为常见，这样增加了食品二次污染的机率，甚至还会让食品变质[31]。类似问题还有运输过程中包装破损、实物损坏，快递员分拣过程中的随意丢放等[32]。新《食品安全法》尚未明确网购食品物流配送方的责任和义务内容。针对配送过程，也尚未出台相应明确的统一物流标准和严格检验手段。

2.2.5 消费者层面

消费者维权意识薄弱，维权过程也存在各种各样的困难。首先，维权成本高，网购食品维权往往涉及异地维权、样本检测等环节，维权步骤繁琐，消费者维权过程的经济成本、时间成本甚至是被打击报复风险高；其次，消费者较难取证与举证，普遍缺乏食品安全相关意识，且交易主体相互推诿责任，使得消费者维权时难以确定责任主体并拿出充足的证据证明自己的观点，令消费者在面对食品安全问题时往往处于劣势地位。

消费者与经营者信息不对称。网购食品交易市场中信息不对称现象较为严重[33-34]。消费者对网购食品的信息获取能力与质量辨别能力较差，无法直接观察企业的生产行为，并且相较于传统食品市场，消费者无法通过目视、鼻嗅等方式来挑选网络食品，使市场的信息不对称性更加严重[35]。有些企业利用自身的信息优势制假售假，使得消费者健康和生命安全受到严重损害。

2.2.6 监管者与监督者层面

目前网购食品安全的监管模式较滞后，手段也较单一。政府作为当前监管体系的核心，通过法律法规和规章制度规范食品企业及网络食品平台的行为，对食品安全事故相关责任人进行处罚和追责[36]。但随着我国食品网购规模的不断扩张，传统的监管模式使政府监管成本增加，而且无法完全覆盖到所有的网购食品。企业对于利润最大化的追求，很难全力配合政府的监管，所以由政府进行单一的食品安全监管模式已经不能满足网络食品的发展需求[37-38]。网购食品安全监管手段大多还是旧式的、低端的，主要由人工随机抽检，存在较大盲目性，缺乏现代化的检测技术或设备[39]。这意味着针对某项食品的检查需要集中大量的人力、物力、财力，覆盖面小，效率低。此外，对于网购食品的监管离不开计算机及网络技术，地方监管人员的知识能力在新的交易形式面前有些不足。

社会监督主体作用发挥不明显[40-41]。网购食品市场规模庞大，需要公众媒体、行业协会等监督主体充分发挥作用，引导促进食品生产企业依法经营。现阶段行业协会处于“半官半民”的状态，受政府监管部门干涉过多，与政府监管职能存在重叠，自身非政府属性及自治属性不明显，存在管办一体、责任不清等弊端[42]。行业协会在网购食品安全协同治理过程中并未发挥出应有的监督作用。

3 网购食品安全协同治理体系探析

3.1 协同治理体系

网购食品的交易链条涉及最初农产品的种植或养殖、食品加工、食品包装、食品流通，每一个环节都可能出现食品变质、遭受污染等问题，交易链条的复杂系统性使得食品安全需要全过程的监管链条来保障。交易过程中参与主体有互联网企业、食品生产商、网络平台经营企业、物流企业、政府部门以及消费者，其中农业农村部、市场监管局、工信部、公安部作为网购食品安全的监管主体，食品行业协会与社会媒体作为监督主体，网络交易的各个节点之间只有通过组织化的协作才能实现食品安全的多赢局面；因此，笔者认为应该建立具有协同联动、全员参与特征并且强调“源头严控、过程严管、全程监督”的网购食品安全协同治理体系[43-45]。协同治理体系框架如图2所示。

图 2 网购食品安全协同治理体系Fig. 2 Online food safety co-regulation system

3.2 监管体系

网购食品安全监管需要“源头严控、过程严管”。各个监管部门应该整合协调职责范围，补充完善并贯彻执行相关的行政规则，充分利用大数据技术，形成信息化监管、协同化监管的体系，从而提高监管效率。

3.2.1 整合协调监管职责

以往食品安全监管采用分段监管，这在一定程度上发挥了积极作用，保障了食品安全（表1）。但由于网络交易的虚拟性，网购食品安全监管不仅需要各个监管主体明确分工，合理界定职责范围，更需要各个部门之间的协调合作[46]。可以通过完善网购食品安全信息共享机制来促进各个主体的信息沟通，减少资源浪费，促进协调合作。完善信息共享机制可以从政策措施、惩罚办法、信息范围等方面进行详细分工，不同部门分配相应的权限，以达到各监管主体间信息畅通，增强各部门协调联动。

表 1 现阶段我国网购食品安全各监管部门职能Table 1 Functions of current supervision authorities concerning online food safety in China

3.2.2 注重技术支撑

互联网技术更新发展十分迅速，依托先进互联网技术的网购食品交易形式变化也相当快，这对网购食品安全监管部门提出了更高的技术要求[33]。监管部门应该有意识地加强网购食品安全技术监管人员的培养，提升相关人员的技术判别能力。同时，监管部门应以溯源技术、大数据技术等为依托创新监管思路，拓宽监管深度[34]，实现监管工作的高效化、信息化[47-48]。通过倡导农产品和其他食品加工企业及物流企业采用二维码溯源技术，方便其对食品安全精细化信息的收集，进而加快实现对分散、多样的网购食品的可追溯；通过建立网购食品交易信息数据库和网络经营主体信息数据库，推进与电商平台数据库信息的有效对接，增加与企业、行业协会、公众媒体之间的信息共享，增强与网购食品交易链各主体间的协调，进而促进食品安全舆情交流，完善食品安全预警机制，实现责任追溯。

3.2.3 强化跨区域合作

网购食品交易往往涉及多个地区，多个领域，强化监管部门跨区域合作，能够进一步确保边界不留监管空白。相关部门可组织跨地区的监管经验借鉴学习；针对网购食品安全监管工作出现的新情况、新难题可联合进行分析研究；考虑进一步拓宽异地消费维权渠道，拓展网购食品安全应急协作机制。通过加强跨区域协作，能够实现监管资源互补，推进科学高效的协同监管网络构建。

3.3 监督体系

网购食品安全的实现需要“全程监督”。以往的食品安全治理总是单纯地强调监管部门作用，过分依赖政府机构导致相关企业自我约束以及公众和相关社会组织力量的相对缺失，因此在网购食品安全的治理工作中更应该强调电商平台、行业协会、公众媒体各方的参与，让多方有序参与形成监督合力，进而达到满意的食品安全治理效果[49]。

3.3.1 电商平台方面

监管部门鼓励电商平台建立包括食品精准溯源、信用等级分层、公开风险信息、消费者保护等措施在内的网购食品安全风控体系。

首先，保证入驻的食品商家资质可信。电商平台应该努力践行《网络食品安全违法行为查处办法》与《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》规定的对入网食品经销商的资质审核，确保其注册信息、流通许可证真实有效，努力提高网购食品经营主体入市门槛，加强对经营企业实名制管理，定期对卖家所售食品的来源和授权文件进行抽检，确保经平台售出的食品质量安全。

其次，确保平台的信用评价体系可靠。平台应建立网购食品市场诚信体系，规范用户评价管理，通过发挥技术优势，利用技术手段监督并禁止商家和平台肆意删除用户评价。电商平台要加强与食品行业协会的信息沟通与相互协作，将诚信较好的食品经销企业及时推荐给食品行业协会进行表彰与鼓励，将诚信较差的食品经销企业及时公开，以便消费者及时了解信息。电商平台的信用评价体系应该与政府的进行衔接，进一步精准判断企业的信用情况，可实现对网购食品安全问题的预先防范以及对个别经营企业的重点监督。

最后，加强数据的预警机制有效响应。有效挖掘与利用电商平台终端的信息，对于加强网购食品风险防控十分重要。平台可依靠自身的具有海量数据的优势，通过对消费者质量投诉信息进行分析挖掘与处理，采用技术手段将数据向关联性、规律性转化，建立“问题食品”大数据，与监管部门进行资源对接以实现信息联动，从而协助监管部门掌握问题分布规律和成因，帮助其建立网购食品安全预警机制和责任追溯，提升对网购食品安全监管的针对性和靶向性。

3.3.2 行业协会方面

新《食品安全法》第九条规定：“食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。”食品行业协会因其专业性、灵活性、纽带性的特性，成为网购食品安全协同治理中不可或缺的一部分。在传统的食品安全监管中，行业协会大多服务于监管部门，同时受制于各项政策规定，缺乏独立自主性，难以充分发挥其真正的效用[50]。网购食品安全的协同治理，需要各个社会组织发挥更大的作用，因此应在一定程度上给予食品行业协会更多的自主空间，赋予其更多的专业职能，从而增强其公信力，使其更好地发挥在网购食品安全中的监督作用，补充监管部门的职能短板，平衡政府、网络市场及社会的关系；食品行业协会应该淡化自身政治色彩，充分发挥其信息与技术方面的优势，努力与公众之间形成良好的沟通媒介，强化其监督职责，从而更好地推进网购食品行业的良性发展。

3.3.3 媒体与消费者方面

媒体的重要职责包括及时曝光违法行为，舆论引导相关企业自律以及对公众进行宣传教育，网购食品安全需要媒体参与监督。作为媒体应发挥好自身信息传递和舆论导向及社会宣传的功能，迅速、客观、真实地报道食品安全问题，正确引导舆论对网购食品安全治理体系中的其他角色行为进行监督，同时向消费者宣传普及食品安全相关知识、政府决策与改革措施，合理引导并协助消费者进行维权。消费者参与程度直接影响到网购食品安全的治理效果。在互联网飞速发展、信息沟通渠道颇多的时代，消费者应该充分发挥公共精神，转变自身食品安全“旁观者”与“受害者”的观念，树立并提升其对食品安全监督的主体意识与参与性。消费者的监督作用不受时空限制，一旦发现网购食品安全问题及违法行为，可以及时通过手机取证，以正确的方式在网络平台、社交媒体上发帖检举揭发，这样才能够有效地避免相关企业侥幸心理的蔓延。

4 结 语

本文在分析网购食品监管问题及其成因的基础上，构建了网购食品安全的协同治理体系。从监管和监督两大体系出发，深入探讨了监管主体与监督主体在网购食品安全治理中承担的职责，突出强调了监管主体应该努力做到“源头严控、过程严管”，监督主体则应该尽力全程监督。通过建立“源头严控、过程严管、全程监督”的协同治理体系，拓展了网购食品安全治理的思路。