张馨予 张晓庆
《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》已于2018年9月1日正式公布,意见对我国未来的预算绩效管理体系进行了战略部署,今后各级财政部门将力求建立完善预算绩效评价机制,提高财政资金的运用效率和使用效益。财政专项资金是各级财政安排的用于专门用途的资金,目的是利用财政支出效应促进经济社会各方面的发展。财政专项资金作为财政支出的重要组成部分,其绩效评价具有种类繁多、政策性强、资金量大、涉及面广、效益差异等特性。与其他类型财政绩效评价相比,财政专项资金绩效评价难度较大,涉及详细的政策和更多的基础信息。
2018年S省Y市财政局下发了《关于对2017年部分预算项目使用财政资金进行绩效评价的通知》,其中包括 Y市2017年就业专项资金绩效评价。本文以 S省 Y市就业专项资金绩效评价实践中出现的一些问题为例进行分析并探讨解决对策,以期对专项资金绩效评价业务提出有益的建议。
1.评价责任主体不明确
财政专项资金绩效评价实际工作中通常将专项资金使用部门作为唯一评价责任主体,实际上专项资金使用部门只是资金按照使用要求支出的职能部门。财政专项资金绩效评价责任主体是资金的管理部门、监督部门、使用部门,对应于管理绩效、监督绩效、使用绩效。通过绩效评价可以达到提升各方面绩效的目的。对Y市就业专项资金来看,Y市人力资源和社会保障局作为主管部门主导该专项资金的宏观决策、分配与管理;Y市财政局是资金管理制度的主要制定和监督执行者,负有资金监督责任;Y市公共就业和人才服务中心职能范围是为全市劳动就业者服务,负责全市劳动者就业、失业管理、下岗失业人员再就业服务与管理,就业、职业培训等,可见其承担使用财政就业资金的责任。
2.评价方法不科学
评价方法服务于评价目的。受制于所获取评价资料和现场实施条件,评价方法是否科学合理直接影响财政绩效评价效果。当前财政专项资金绩效评价的最常用方法是目标比较法。目标比较法应用的前提条件是资金绩效目标明确清晰且可衡量。绝大部分财政专项资金理论上存在明晰的目标,是为促进各专项事业的发展,且有明确的产出要求,但在实施过程中,绩效目标申报与预算编制不同步,即使同时申报但后期调整幅度较大,致使目标后置。同时,产出的数量和质量目标所应有的论证数据基础以及激励约束机制、保障方案、进度人员安排、资金使用计划等具体措施,实际并不能做到。2017年初,S省人力资源和社会保障厅下发了《关于印发2017年S省人力资源和社会保障工作主要考核指标的通知》,对包括Y市在内的各地市的就业创业、职业技能培训等工作下达了目标责任任务,Y市公共就业和人才服务中心虽然根据目标责任制定了2017年度工作计划,但未能就创业培训、职业技能培训、公益性岗位安排等各类业务进行任务方案的细化及其相关措施的制定。该业务计划与年初编制就业专项资金预算所依据的补贴项目、补贴人数等严重脱节。采用目标比较法对该专项资金进行绩效评价将不会真实和完整地反映专项资金的使用效果。
3.评价目标不全面
财政专项资金在支出使用上涵盖面较为广泛,实际评价工作存在一定的随意性。在评价实施过程中往往着重于资金使用合法性、合规性方面,对资金效果方面的评价则欠缺。评价不仅应当检查资金使用的真实规范,还要剖析资金的使用效果及效率,同时兼顾公平性方面。从Y市就业专项资金绩效评价来看,从前期组织、实施方案拟定、指标体系确定、现场核查到确定评价结果,都有很深的查账查证痕迹,主要针对就业专项资金使用是否合法合规、是否正确完成预算申报时列明的各项支出,而忽视了对专项资金项目决策、分配使用、明确效果等环节的评价。
4.评价流程不够优化
目前专项资金绩效评价流程一般包括人员组织、前期准备、资料复核、现场核查、整理资料和出具初步评价结果、评价意见反馈、正式提交评价报告、结果应用等环节。从实际评价情况来看仍不够优化,评价流程时间过短造成难以内外部协调,使得需要充分时间的现场核查环节流于形式。流程时间过长则造成细枝末节面面俱到,不能突出重点和关键性问题。Y市就业专项资金绩效评价的现场工作环节,对资金的使用进行了全面详细的合规性审查占用了大量时间。因此,导致其对培训机构的培训制度及其实施,培训的实用性、有效性以及就业政策、补贴对象满意度调查等方面投入精力较少,资金使用绩效的评价力度不够。
5.片面地以资金下拨年度作为评价周期
财政绩效评价是对责任主体管理和运用资金所产生效果的考核。财政专项资金绩效的产生需要一定时间,有滞后性的特点。如片面以资金下拨年度作为绩效评价周期,则部分资金尚未分配和使用,根本谈不上绩效,况且有些资金短期效益并不明显。评价结果是否公允可信与确定合理的评价周期紧密相关。评价周期过短,资金效果的评价不具说服力,评价周期过长则对于发现绩效问题的改进会错失良机。Y市2017年度就业专项资金共计支出7398.20万元,占2017年度到位就业专项资金11740万元的63.02%,结余较大。究其原因,最后一批就业补助资金3793万于2017年10月26日下达,时间较晚,直接影响了被评价单位当年使用资金的计划和实施进度,且该项资金次年6月才支付完毕。如考核截止2017年底,则该项资金的使用效益当年无法完全显现,评价结论不能得到客观全面反映。
6.满意度调查不具公允性
公众满意度调查体现了财政“取之于民,用之于民”的根本宗旨,让民众参与绩效评价,在财政资金公平性上更具说服力。财政专项资金的社会效益难以量化,可采用满意度调查、专家评估、社会公众问卷等形式予以量化。但在实践中,由于资金专用性和效益的复杂性,专项资金的收益也会形成不同的群体性,有些关联方甚至可能存在利益矛盾或冲突,如调查对象选取不恰当,满意度调查结果会显失公允。Y市就业专项资金满意度调查设计重点为就业政策及实施方面的满意情况,调查对象为政策受益群体,例如原属国有企业“40、50”大龄就业困难作为政策受益群体,该群体对政策非常支持,但会基于个人利益提出补贴标准应提高、补贴范围扩大的某些非客观实际要求。其他不相关的群体则对国家就业政策知之甚少,更谈不上满意度。
7.绩效评价体系不完善
财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》规定的项目支出绩效评价指标体系有一定的可操作性和通用性。但由于专项资金量逐年攀升,涉及项目众多,实际工作中虽然根据自身工作的特点进行了指标分解,但是个性指标的制定不能重点体现其使用成效。绩效评价体系定量与定性指标设置比例不均衡,不能充分展现专项资金各方面的情况。尤其是评价标准未经过科学论证,缺乏实践数据支撑。Y市的就业专项资金绩效评价指标中,立项指标和过程指标设置与框架基本一致。产出指标设置方面:数量指标为享受职业培训补贴项目人员数量、享受职业技能鉴定补贴人员数量、享受公益性岗位补贴人员数量、享受就业见习补贴人员数量;质量指标为上述补贴发放的准确率;时效指标为补贴资金在规定时间支付到位率,成本指标为补贴人均标准。社会效果指标设置方面,包括就业增加人数、城镇登记失业变动率、服务对象满意度。在指标体系设置上,过程指标设置将专项资金使用者绩效等同于整体绩效,没有体现监管部门管理绩效,如地方配套资金不到位、资金支出率不高、流程不合规等问题并非全部是使用部门的问题。产出指标设置仅仅是对补贴人数的核实和评价,没有体现财政资金支出效果评价,如未能体现创业培训和技能培训对促进就业的作用如何,并不能很好地体现专项资金投入与产出的关系,资金效益模糊。
1.明确绩效评价内容,采用科学适用的评价方法
财政专项资金绩效评价的主要内容包括项目立项、资金筹集和配置、资金使用、支出数量和质量、产生效果等,应针对不同专项资金制定与之适合的评价方法。根据评价对象的具体情况,可采用《财政支出绩效评价管理暂行办法》中所列明的方法,运用其中一种或多种方法进行绩效评价。除常用的目标评价法外,可尝试综合使用平衡计分卡法、标杆管理法等侧重点不同的方法,实现管理和使用全过程评价,提高绩效评价质量。
2.规范和优化评价流程
在优化评价流程方面,在专项资金设立、分配、监管、使用、效果各方面有针对性地赋予不同的权重和工作量,尤其在资金合规性评价方面,应采用科学抽查方法,利用审计或检查报告,避免政府职能冲突,最终实现改进和提升财政资金绩效的评价目的。同时,要借助大数据分析技术逐步实现评价的信息化。
3.确定适合资金项目的评价周期
针对所评价专项资金项目的特点和实施后的绩效显现时间,确定评价周期。如:一般专项资金可滞后半年,教育、医疗卫生等某些专项资金投入后产生的效益需要较长时间,可适当延长,政府投资公共设施建设资金可视项目建设时间进行确定。
4.有效设计满意度问卷调查内容,确定调查对象
采用科学抽样方法确定调查对象及范围,既要基于广大公众的利益,又要考虑相关受益群体。设计调查内容时应着眼于评价结果的实现,有助于难以量化的评价指标的最终确定,如社会效益、可持续性等。由于财政专项资金具有一定的政策或专业性,此时,引入专家评判或者本领域专业人士作为公众代表得出的满意度调查结果更为合适。
5.建立宏观和微观、共性和个性相匹配的评价指标体系
宏观上在专项资金设立的必要性、设立程序、政策依据方面设置简洁的指标,微观上从基层监管部门和使用部门方面分别设置定性和定量相结合的多层次结构指标,同时平衡各项指标共性与个性的关系。投入指标重点关注立项依据、立项程序、绩效目标,过程指标重点关注资金分配、资金使用、业务执行。产出和效果指标在业务完成数量、质量、及时性、成本节约、经济社会效益等共性指标下设置个性指标,突出监管绩效和使用绩效。评价标准的建立注重专项资金的自身特点,通过科学样本数据计算得出规范合理的评价标准,保证专项资金绩效评价体系的完整性与规范性。
6.建立健全专项资金绩效评价管理和运行机制
当前我国财政绩效评价管理制度、组织保障机制尚未健全。各地区有关部门应按照国务院实施绩效管理的战略要求,加强绩效管理的组织领导和政策落实,完善包括专项资金绩效评价在内的评价流程,制定绩效评价相关制度,构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系,评价过程和结果及时向社会公开,完善评价结果应用和激励问责机制,保证和促进财政专项资金绩效评价工作的有效开展。