推进合宪性审查?深化全面依法治国

王瑜?樊晓周

【摘 要】 党的十九大提出了推进“合宪性审查”工作的具体要求，并首次将其写入了党代会报告，进一步提出树立宪法权威，要加强宪法实施和宪法监督。本文在阐释合宪性审查的概念和内涵的基础上认为，推进合宪性审查工作必须以“党的领导、人民当家做主及依法治国”三者有机统一的前提下，健全立足中国现实国情的合宪性审查顶层设计，推进以全国人大常委会行使权力为主的合宪性审查工作机制。

【关键词】 合宪性审查；依宪治国；宪法监督；宪法实施

一、合宪性审查的概念及内涵

合宪性审查是宪法学的基本范畴之一，最早来源于德国，主要运用于宪法监督，也是宪法解释学的方法之一，主要内涵是，审查法律法规等是否与宪法相抵触，其主要目的是确保法律法规及各种规范性文件与一国宪法相一致，当然包含下位法不能与上位法相抵触之意。[1]

合宪性审查的概念，是我国学术界一直讨论的热门话题，特别是十九大习总书记提出，加强宪法的实施和监督，进一步推进合宪性审查工作，维护宪法权威，是深化依法治国实践的重大安排。合宪性审查第一次写入党代会报告，对于完善宪法实施和监督制度具有标志性意义。随后学界掀起了针对“合宪性审查”的讨论热潮，但是迄今为止在定义上依然没有形成确切统一的答案。[2]究其原因，或是在于我国对合宪性审查制度的功能及权力界定仍然存在不同的认识。如何让兼具政治属性与法治属性的“合宪性审查”制度良好的嵌入我国的政治体制之中，并与公民的宪法权利救济紧密联系，是我们仍需要重点研究的问题。

二、合宪性审查的政治逻辑与宪法逻辑

1、合宪性审查的政治逻辑

新时代当然会面临新问题与新矛盾，但是新时代的改革不是断裂的，而是继往开来的，早在邓小平时期，就提出改革的“三个有利于”的标准。习总书记在中央深改会提出——坚守全面深化改革要遵守“三个不能变”即：无论改革走到哪一步，都要坚持党的统一领导不能变，完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标不能变，坚持以人民为中心的导向不能变。这三个不能变是对三个有利于的继承、完善和发展，进一步奠定了改革的政治逻辑。

2、合宪性审查的宪法逻辑

当然，新时代的改革还需遵循新的方法和路径。习总书记同时指出，凡重大改革必须于法有据。新时代的于法有据当然要首先“于宪法有据”，遵循宪法和宪法变迁的基本逻辑是新时代改革的基本遵循，也就构成了建立合宪性审查制度的宪法逻辑。党的十八大以来，国家不断推进多项改革试点，例如由检察机关提起公益诉讼改革、国家监察体制改革等，都采取全国人大常委会授权的改革并暂时停止部分法律适用的方法，逐步向全国推开。这表明，在宪法、法治的框架内进行改革的道路已经初见成效。

这里所讲的合宪性审查的政治逻辑与宪法逻辑是辩证统一、不可分割的整体，绝不是对立的。党的领导是中国体制改革的最根本的政治逻辑，任何改革不能脱离党的领导这个根本宗旨。习总书记指出，宪法是党领导人民制定的国家根本大法，中国共产党自身也必须在宪法的范围内活动。这是我们党治国理政的根本体现，同时也是我国改革宪法逻辑的根本要求。

三、合宪性审查改革的中国路径选择

1、各国合宪性审查的基本模式

各国“合宪性审查”模式主要分为三种类型。第一种模式即以美国为代表的“违宪审查”制度，它是以司法机关即普通法院来行使宪法监督的权力模式，任何一个普通法院都可通过受理有关宪法诉讼的案件来行使违宪审查权。因而，选择是否启动违宪审查权的主动权始终由公民自己掌握。因此，司法权可以作为立法权、行政权之外的三权之一而具有独立性。第二种模式，是以英国为代表的立法机关行使违宪审查权。英国实行的是“议会至上”的宪政体制，内阁以及法院也都由议会产生，法律一旦违反宪法，议会即有对其修正或废止的权力。这种模式的优点在于它的权威性、有效性，立法机关可以高效的贯彻、修改和执行法律。但缺点也显而易见，即立法机关自己做自己的裁判员，有失审查的真正意义。第三种模式即以德法为代表的，由专门机关来行使违宪审查的权力，如法国的宪法委员会制度，德国的宪法法院制度。法国的宪法委员会制度即“各项法律在公布之前，议会两院的规章在正式实施之前，都应当要提交给宪法委员会，由宪法委员会做出其是否与宪法相符合的裁决”。这种模式也有一定的弊端，问题在于这些专门机关的政治倾向性较强，其客观公正性有待检验和监督。

2、健全立足中国现实国情的合宪性审查顶层设计

依法治国的根本是依宪治国，随着十九大的召开以及报告中明确指出的“推进合宪性审查”工作的指引，这条强化宪法监督、催生“宪法牙齿”的路径必将走向成熟。[3]实际上，我国的合宪性审查制度并非完全空白，我们所熟悉的备案审查制度实际上就是合宪性审查工作很重要的一部分。但我们也认识到我国的备案审查制度并没有起到宪法监督的理想效果。以十九大的召开为背景，我国的宪法实施、宪法监督制度已经迎来了全面优化的契机。从实践中，我们认识到，公民及社会力量的参与是激发合宪性审查工作的最好动力，我们要重视公民与社会主体监督宪法实施的权利。当然也要防止产生滥诉的可能性，因此，完善宪法实施、宪法监督制度，不仅要考虑民主，还要兼顾效率最优，要最大程度的保障公民享有依靠宪法的最高权威来抵制任何行政权力对其公民权利的侵害。与此同时，还要构建起合理的案件筛查机制，筛选将真正关切宪法权威、事关法治全局等应该受到审查的案件，确保能够顺利进入正式的合宪性审查程序。还例如，合宪性审查的对象是否应该上升为法律规范、备案审查制度的完善、合宪性审查的机构设置等问题都是需要在充分考虑本土资源及国情的基础上仔细考量安排的改革关键。

3、推进全国人大常委会的合宪性審查工作机制

合宪性审查工作的机构设置问题是推进合宪性审查工作的关键一步。究竟由谁来承担这项意义重大的工作，是学界乃至全国一直热议的焦点问题。有学者呼吁，是否应当建立类似“宪法委员会”等更具独立性、权威性的审查机构，以克服全国人大法工委下设的备案审查机构层级较低、人力资源不足等问题。也有学者建议，应建立与全国人大常委会级别相当的，仅对人民代表大会负责，专门审理违宪案件的机构。

笔者认为，我们要充分利用我国的根本政治制度——人民代表大会制度的优越性，设立权威的“宪法委员会”作为负责合宪性审查的专门机构，审查法律法规及所有规范性文件的合宪性问题、完善宪法解释、宪法监督制度，进一步明晰合宪性审查的审查主体、审查标准、审查程序、人员配备等制度，真正落实合宪性审查工作的核心问题，让强化宪法实施、确保宪法落到实处。

【注 释】

[1] 莫纪宏：推进合宪性审查——依宪治国重要举措[n].北京日报，2017-11-6（13）.

[2] 韩大元：关于合宪性审查工作的几点思考[j].法律科学，2018.2.

[3] 林来梵：合宪性审查的宪法政策性思考[j].法律科学，2018.2.

【作者简介】

王 瑜（1984.3—），陕西西安人，任职于西安市委党校法学教研部，研究方向：宪法学与行政法学.

樊晓周（1979.5—），陕西蒲城人，任职于西安市委党校法学教研部，研究方向：行政诉讼法学.