美国海军装备采办项目管理研究

王 路，赵 满

(1. 海军研究院，北京 100161；2. 中国船舶重工集团公司第七一四研究所，北京 100101)

0 引 言

美军装备采办体系大致可分为3个层级：一是决策层，即总统和国会，负责审批国防预算，制定国家安全目标，下达防务决策指示；二是统帅层，即国防部，作为国家行政机构，依据国会核准的预算和总统下达的指示，统一领导全军国防采办工作，并负责和其他政府部门协作；三是实施层，即各军种部及其所属采办计划执行机构，在国防部领导下，负责按照批准的采办计划组织装备采办实施。

主要装备的采办均采用项目管理模式，自上而下建立由国防采办执行官、军种部采办执行官、计划执行官、项目办主任组成的4级指挥线，对装备采办实行项目管理。

1） 决策层——总统和国会

美军装备采办的大政方针、资源分配和重要计划都由国家最高领导层决定或调控。总统和国会负责审批国防部提交的国防预算，制定国家安全目标，下达防务决策指示。国会参众两院武装部队委员会负责为采办计划授权，参众两院拨款委员会负责为采办计划拨款，参众两院预算委员会负责确定国防预算限额。

2） 统帅层——国防部

国防部属国家行政机构，其装备采办的领导决策职能主要由联合需求监督委员会、国防规划与资源委员会、国防采办委员会等三大委员会行使，负责审查军种部提交的装备需求、国防规划与预算等工作，并为国防采办执行官提供装备采办建议。此外，还下辖陆海空军种部，以及合同管理、合同审计等业务局。国防采办执行官由国防部主管采办、技术与后勤的副部长担任，作为国防部长和国防部常务副部长在国防采办事务上的首席助理和顾问，负责国防采办体系的建立与运行，另外还有个办公室为其工作提供支持，人员包括主管采办的助理国防部长、主管后勤与装备储备的助理国防部长、国防研究与工程主任、采办资源与分析主任等。

国防部的一些其他部门和人员也在采办体系中起重要作用。其中，主管审计的国防部副部长，负责管理规划、计划和预算执行系统，领导的国防合同审计局负责进行合同审计，国防财会局负责国防经费支付。

美国国防部的以下3个委员会在国防采办决策方面发挥着重要作用，这些委员会在采办决策中相互协作，但没有隶属关系。

图 1 美军装备采办组织体系Fig. 1 Acquisition organization of the U.S. military weapon system

联合需求监督委员会是美军装备需求管理的最高审查与决策机构，负责从联合作战的角度，审查和管理装备需求。由参联会主席担任主席（由参联会副主席履行其职能），成员包括：陆军副参谋长、海军作战部副部长、空军副参谋长和海军陆战队副司令。

国防规划与资源委员会是国防部统管全军资源分配的组织，协助国防部长指导全军规划工作，负责制定统一协调的未来防务规划和计划。由国防部常务副部长任主席，成员包括：参联会主席、主管采办技术后勤的国防部副部长、主管政策的国防部副部长、主管审计的国防部副部长、陆军部长、海军部长、空军部长、费用评估与计划评价主任、国防研究与工程主任等。

国防采办委员会是美军装备采办管理的首脑机关，负责在装备采办的关键问题上为国防采办执行官提供决策建议。由主管采办、技术与后勤的国防部副部长任主席，参联会副主席担任副主席，成员包括：主管审计的国防部副部长、主管政策的国防部副部长、主管网络与信息综合的助理国防部长、作战试验与鉴定主任、费用评估与计划评价主任、陆军部长、海军部长、空军部长等。

3） 实施层——军种部及其所属采办计划执行机构

陆海空军种部在国防部内是独立部门，分别负责各自军种的训练、组建和装备工作，均单独设置一名军种助理部长级别的军种采办执行官，专职负责制定本军种的采办政策，管理本军种的采办体系。海军装备的采办实施层分工如下：

海军采办执行官是海军装备采办工作的最高领导人，由总统直接任命，由负责研究、发展与采办的助理海军部长担任，负责全面领导海军的装备采办工作，包括制定海军采办政策、组建采办管理机构、审批重要武器装备采办计划、审查重要问题等。海军采办执行官接受双重领导，既向国防采办执行官报告装备采办事务，又向海军部长报告行政管理及海军武器装备发展情况。下辖若干名计划执行官。

计划执行官由海军部长在征求海军采办执行官意见后任命，一般由少将级军官或高级文职人员担任，主要负责监管所分管装备领域采办项目的实施。向上对海军采办执行官负责，下辖若干项目办公室主任。设计划执行官办公室作为其办公机构。

计划执行官办公室（PEO）设在海军各系统司令部内，在现役装备的使用保障方面接受系统司令部的领导，在装备采办方面直接接受海军采办执行官的领导。各系统司令部向计划执行官办公室提供人员、技术、试验及后勤等资源保障。每个计划执行官办公室下设若干个项目办公室。目前美国海军共有13个计划执行官办公室，分别是航母、C4I、空间系统、陆基系统、业务信息系统、联合攻击战斗机、综合作战系统、战术航空、潜艇、打击武器、舰船、航空反潜、沿海与水雷战执行官办公室。

项目办公室主任由海军采办执行官直接任命，是武器装备项目管理体系中最基层的指挥员和管理者，负责管理项目办公室。项目办公室成员通常从有关管理部门和业务部门抽调，由行政、计划、质量、财务、合同、技术、鉴定、保障等多方人员组成，是开展装备采办项目管理的执行机构，负责制定采办计划、组织招投标、签订合同、参与阶段评审、监督合同及经费执行、组织质量管理和试验鉴定、提供技术保障等。项目办公室人员接受原单位和项目办公室的双重领导。

图 2 美国海军共有13个计划执行官办公室Fig. 2 The U.S. navy has 13 program executive officers in all

图 3 美军航母计划执行官办公室组织结构Fig. 3 Organization of the U.S. navy aircraft carrier PEO

1 美国海军装备采办项目管理运行流程

1.1 规划计划预算

1）由项目办公室提出规划、计划与预算的草案，提交计划执行官；

2）由计划执行官汇总、审查后，提交海军采办执行官；

3）由海军采办执行官组织审查后，上报国防部；

4）由国防部主计长综合评审，举行听证会，听取各军种复议，编制《计划预算决定》；

5）《计划预算决定》经总统签署后提交国会审议，通过国会审议后以法律文书形式授权拨款。授权生效的《计划预算决定》包括各项目办公室、系统司令部以及舰队上报并经调整的所有项目计划和经费预算。

1.2 合同订立

美海军舰船装备合同订立主要由项目办公室组织实施，项目办公室将派出合同签订官具体负责合同订立工作，主要包括5个环节：

1）制发招标文书；

2）会同国防合同审计局、海军监造官办公室等部门评估投标书及采购成本价格，并对承包商资质能力进行评价；

3）根据评估结果确定合同类别，如固定价格合同、成本补偿合同或奖励型合同等；

4）在充分考虑国防合同审计局、海军监造官办公室等部门建议的前提下，与承包商开展合同谈判，并起草合同文本；

5）代表项目办公室签订合同。

1.3 合同履行与监督

美军装备采办合同履行与监督通常由国防合同管理局负责，但由于海军舰艇建造不同于其他武器装备建造的特殊性，其合同履行监督主要由项目办委托海军监造官办公室具体负责，国防合同管理局负责指导。目前，美海军主要有巴斯、格罗顿、纽波特纽斯、海湾等4个设在总装造船厂的海军监造官办公室，包括250余名军人和2 500余名文职人员，负责舰船建造、改装和修理的监造工作。

海军监造官办公室隶属于海军部海上系统司令部，其主要职责：

1）监督、评估与分析承包商的工作情况，包括合同规定的时间、进度、费用、技术指标，承包商有关设计、生产、试验、状态管理的工作计划和管理体系，对成本预算进行工程分析；

图 4 航母项目办公室的组织结构Fig. 4 Organizational structure of the U.S. Navy aircraft carrier PEO

图 5 海军装备采办计划、预算形成的工作程序Fig. 5 Plan and budget procedure of the U.S. Navy weapon system acquisition

图 6 美军重大装备合同订立流程Fig. 6 Contracting procedure of the U.S. major weapon systems

2）审查、批准、监管承包商的采购体系；

3）审查、批准承包商的节点付款请求；

4）确保承包商遵守合同质量保证要求和安全要求；

5）批准合同分包；

6）协调舰船试验、试航和交付；

图 7 合同履行监督工作关系Fig. 7 Working relationship of contract's implementation and supervisition

7）定期向项目办公室汇报合同履行管理情况。

对于重大采办项目，海军监造官办公室通常会成立专门的工程办公室进行监督管理。舰艇装备项目在签订合同时，由项目办公室的合同签订官一同签署委托书，将合同履行监督职能委托给海军监造官办公室，明确工程办公室的职责、工作内容与权力，共同商定人员配置。

按职责划分，合同履行监督大致可分为3个阶段：

1）合同生效至船厂试航，由海军监造官办公室负责对项目图纸、技术数据、质量、进度等进行审查和检验，监督承包商解决接舰部队发现的问题；

2）验收试航，由海军检查与检验局试航委员会负责组织实施，对舰船性能进行测试评估，做出能否交付部队的验收结论；

3）交付舰船，经海军作战部长批准后，由海军监造官办公室与项目办公室、检查与检验局、后勤部门组成舰船交付小组，确认舰船系统、设备与后勤保障符合要求，由监造官代表海上系统司令部签署《装备检查和验收报告》，完成舰船交付。

1.4 采办管理部门之间的关系

1）海军采办执行官与海军部的权责划分。海军采办执行官接受双重领导，既向国防采办执行官报告装备采办事务，又向海军部长报告行政管理及海军武器装备发展情况。装备正式立项以后，项目办公室对装备的全寿期费用以及各阶段的成本进行详细估算，上报海军费用分析中心（一般装备）或国防部长办公厅费用分析改进小组（重要装备）进行独立审查，连同项目办公室的报告，报海军采办执行官或国防采办委员会审批。

2）国防合同管理局与海军监造官办公室的权责划分。国防合同管理局所辖范围覆盖美国全境，包括500余名军人和10 000余名文职人员，负责除陆军弹药和海军舰船外所有国防合同监督管理工作。为合同签订官和项目办提供建议和协助：在合同签订前，向合同签订官提出承包商选择建议，协助合同签订官制定指标书；在合同签订官与承包商进行谈判前，提出审查意见和建议，起草合同文本；参与合同定价谈判；提供合同条款，对合同所要求的成本、进度、质量、安全、环保等进行审查和监督，确保承包商履行合同；审查和监督承包商的采购和转包体系；为承包商提供相关的服务和指导：举行授予合同后的工作指导会议；通报生产保障和监督情况，包括合同交付进度的延误情况；履行合同经费的管理与合同支付审查工作：监督承包商的财务状况，在承包商财务状况可能影响合同履行时，提醒合同签订官注意；根据合同按进度或按履约情况支付条款，申报或拒绝承包商的支付要求。

3）国防合同审计局与项目办公室的权责划分。对于舰船装备，在授予合同之前，标书审查委员会遴选出最佳的承包商后，合同签订官、监造官、国防合同审计局共同对承包商进行授予合同前的审查工作，其中，监造办对承包商的能力和以往业绩进行评价，国防合同审计局对承包商的财务状况、投标和报价的合理性、执行合同的能力和资源进行审查。通过审查后方可获得合同。

此外，国防合同管理局向海军监造官办公室提供合同管理指导，国防合同审计局作为项目办公室和海军监造官办公室的合同顾问，审查承包商的财务状况，审计监督合同履行情况，国防财务会计局按照合同约定的付款节点，向承包商拨付合同款。

2 结 语

美军的武器装备水平常年处于世界领先，原因当然是多方面的，但美军拥有一套高效合理的装备采办制度绝对是不可忽视的重要原因之一。为了能高效获得精良的武器装备，克服装备采办中“拖、降、涨”难题，美军装备采办制度多年来经过数次改革与调整，才形成了目前以项目管理为核心的采办组织体系和运营流程，值得其他国家参考和借鉴。