民宿，一场有名无份的尴尬

黄磊

近期，佛山市南海区正式印发《佛山市南海区文化体育局民宿建设扶持办法》，每年由南海区财政安排500万元专项资金用于扶持民宿建设发展和评级奖励，为南海区民宿发展提供政策和资金扶持。而在成都，警方对住改商的民宿则以违反《治安管理处罚法》和《四川省旅店业治安管理办法》，依法予以取缔。两种政策反差间，折射出民宿有名无份的尴尬。

主体资格的先天不足

良好的规则导向应当是政策与法律琴瑟共鸣，必要的制度约束作为市场行为的底线，从而让市场在资源配置中起决定性作用。反过来，如果政策、法律不相匹配甚至矛盾的话，那市场行为就难以得到规范，在利润的刺激下呈现出野蛮生长的状态。作为旅游经济的新业态，民宿结合了当地的人文景观、自然环境以及生产生活方式，为旅游者提供了更多的便捷，也提供了更加深入的实地体验。相对传统的酒店来说，它能够带来更多的附加值：能够让闲置资源再利用，帮助当地居民们就地取材，在家门口低成本创业；另外，它能够让传统文化、古建筑得到更多的重视，以民宿体验的方式得到保护并予以传承，有利于促进文化、旅游和经济的和谐发展。

随着信息技术的发展以及互联网支付的便捷，游客个性化的需求得到了更多的满足，业主推介、个体评价等方式也助力推动民宿文化传播，让民宿经济得以迅猛发展。有数据预测，到2020年民宿市场将达到300亿元规模。针对这种趋势，国家政策层面明确给予支持：2015年，国务院颁发《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》，指明“积极发展客栈民宿、短租公寓、长租公寓”的方向；2016年发改委、中宣部、科技部等十部门联合出台了《关于促进绿色消费的指导意见》，宣布“支持发展共享经济，鼓励个人闲置资源有效利用，有序发展网络预约拼车、自有车辆租赁、民宿出租、旧物交换利用等”；两会期间，全国工商联向全国政协十三届第一次会议提交《关于促进民宿健康发展的提案》……

但相对政策的鼓励态度，相应的法律法规却显得滞后且过于沉默。基于生命財产安全考虑，住宿营业类的行业离不开消防、治安、卫生等部门的审批，民宿虽然市场反响热烈、发展潜力庞大，但在缺乏相关部门给予法律认可的主体“名分”之下，往往意味着经营的风险。这种有名无实、有名无份的不定态既不利于产业的良性发展，也不利于产业的规范管理。

管理的冰与火

地方政府对民宿的态度与旅游的产业周期不无关系。在当地旅游业尚未发展或刚刚起步时，地方政府大都采取支持的态度，无论是站在引进民间资金角度，还是站在做强做大当地产业方面，亦或是提升旅游环境品质，增加工作岗位、提高当地民众收入，地方政府都会采取默许或是鼓励的方式。

但无序发展的野蛮态又带来“成长的烦恼”，控制规模、规范发展往往成为了一些城市的选择。例如成都，据今年5月份网络预订平台数据显示，以民宿（含客栈）或短租共享住宿设施名义登记的经营单位突破2万家。针对这种民宿规模，地方政府就更加侧重于管理，防止这种野蛮生长对社会治安、综合治理带来影响。

值得肯定的是，不少地方政府出台了不少管理办法。例如北京市制定《乡村民俗旅游户餐饮服务食品安全监督管理办法》、湖南省制定《〈旅游家庭旅馆基本条件与评定〉地方标准实施办法》、厦门市发布《关于进一步促进休闲农业发展意见的通知》。最值得一提的是，2018年9月17日成都市旅游局通过其官网发布的《成都市民宿管理办法（征求意见稿）》。

该意见稿不仅对民宿本身进行了界定，明确民宿是指利用自有产权或者使用权的住宅或者其他民用建筑开办的，由主人参与接待，为消费者提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿接待服务设施。更为重要的是，它从民宿的开办条件、申报备案、经营规范、监督管理、法律责任等六个方面，提出了较全面的规范管理要求。作为产业周期相对较长，规模相对较大的城市，成都以这种方式对民宿业在认识、规制、发展上既做到了归纳，也是对完善民宿市场监管、推进民宿业健康发展的一个积极探索，对其他后发城市具有借鉴意义。

然而，这些办法和制度更多是停留在行业管理及标准化、规范化的层面，且地方规定终究并非国家法律法规，无论从位阶角度还是从效力层面而言都不能与国家法律法规相提并论。从一定程度上来说，相关监管部门如果以国家法律法规进行惩治依旧是有法可依。也正因为此，民宿本身依旧是不明确态，处于风险依旧之下，冰火游离之间。

民间的爱与恨

从旅游者角度来说，人们乐意享受便捷、实惠而充满本土气息的民宿服务。但换成民宿的邻居身份时，很多人并不欢迎：一方面不想平静的生活被这些租客们干扰，另一方面由于人来人往、人员成分复杂且大都没有身份登记，给原本封闭而安全的小区带来了安全隐患。从一定意义上来说，人们对这种业态更多是享受，希望出行就在身边，但内心深处却又不情愿让这种业态真正走进自己的生活圈，这无疑也是一组矛盾。

从房屋承重墙拆除的改造隐患，到开放式格局带来的喧闹扰民；从随意进入小区的陌生人群，到垃圾随意丢弃、房间物品失窃、偷窥等问题，房主、业主及租客间鸡毛蒜皮式的矛盾累积到一定程度时，就会以冲突方式表现出来。

究其原因，一方面与游客个人素质有关；另一方面很多民宿经营者擅长于装潢，但却疏于管理，缺乏对租住者的制约及管控；其三则是入住者与小区业主间的相邻权主体又不适格，产生矛盾时往往难以调解。因此，无论是经营本身，还是相邻权的处理，都需要考虑到多方利益，这无疑需要制度规范。

成都所发布的民宿管理办法（征求意见稿）考虑到了这个方面，办法借鉴了《物权法》中关于“住改商”的相关法条，要求将住宅改变为民宿经营性用房的，应通过利害关系业主同意，并且应当依法申请工商登记注册，在申请中注明民宿服务内容。

风险和挑战

从经营的本质而言，民宿经济触碰了酒店业及旅馆业的蛋糕，与此同时介入这两个行业又不可避免地要进入国家相应的管控范围。如果民宿在这些管控范围内做不到如酒店业及旅馆业的严格管理，就可能带来除民事纠纷外的风险与挑战。

一者是容留型犯罪。当前我国刑法有两个容留型犯罪，分别是容留他人吸毒罪以及容留卖淫罪。前者是指为他人吸食、注射毒品提供场所的行为，后者则是指允许他人在自己管理的场所卖淫或者为他人卖淫提供场所的行为。容留型犯罪的核心要件是提供场所，这种场所的规定无疑可以适用于民宿，作为定罪量刑的必要环节。主观故意上经营者刻意提供场所的可能性不大，但基于疏于管理或者睁只眼闭只眼的间接故意却着实有发生可能。

其二则是消防、治安的安全风险。2017年年初，住建部、公安部、旅游局联合印发《农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）》，对消防设施、培训等作出要求，疏于管理、引发火灾造成严重后果的，可能被追究行政责任乃至刑事责任；同样，对于具有旅馆营业性质的民宿，也应遵照治安管理处罚法等，对入住旅客进行实名登记，否则也将承担相应的行政责任。

为了降低风险，一些地方采取公安、消防集中培训、集中审批的方式进行特种许可证办理，强化民宿经营者的责任意识，弥补合法性及规范化的短板， 保障游客人身以及财产的安全。与此同时，民宿业也通过行业协会的方式推动规范化管理水平，这对于统一民宿运营标准，规范民宿营业行为，提高行业自律，降低经营风险都具有积极意义。

但要从根源上解决当前民宿这种法理上有名无实、有名无份的尴尬，还需要在国家层面出台相应的法律法规，赋予民宿经营者主体身份，减少事前审批和许可、强化事中事后监管，在激发民宿经营活力的同时，更好地维护民众利益。