久押不决案件预防机制探析

沈潇 钟奕

摘要：近几年，随着社会关注度的提高，国内对久押不决案件的治理力度也不断加强，但实践中仍有不少案件长期处于悬而未决的状态，究其原因主要在于该类案件形式上具有合法性，加之大部分案情重大，往往牵扯多方利益，缺乏有效的治理举措。因此，将视线转向久押不决案件产生的源头，注重把预防久押不案件发生放在更加重要的位置，试图探索建立预防和解决久押不决问题的长效机制。

关键词：久押不决;超期羁押;问题成因;预防机制

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.02.078

2013年3月，中央政法委印发《关于依法做好清理纠正久押不决案件工作的通知》，指出犯罪嫌疑人、被告人被羁押3年以上尚未审结的案件为久押不决案件。2015年6月1日最高人民检察院印发《人民检察院刑事执行检察部门预防和纠正超期羁押和久押不决案件工作规定（试行）》（以下简称《规定》）将2013年《工作通知》中关于久押不决案件判定期限由原来的羁押3年以上调整为5年以上，并规定久押不决案件概念为“犯罪嫌疑人、被告人被羁押超过五年，案件仍然处于侦查、审查起诉、一审、二审阶段的案件”。这是我国首次明确久押不决概念规定，并明确将之与超期羁押概念相区分，正式列入检察监督体系。

1久押不决和超期羁押的区别

（1）案件是否具有形式上的合法性。超期羁押案件是逾越了法律规定的办案期限或者是欠缺延长办案期限必须的程序性要件的案件，因案件本身违反法律规定而不具有合法性。与此不同，久押不决案件虽然办理期限过长，但因具备了延长办案期限的法律支撑和程序审批，在形式上并未违反《刑事诉讼法》关于案件办理的程序性规定。形式上的合法性是久押不决区别于超期羁押概念的重要特征，也是我们在理论和实践中经常容易混淆的问题。

（2）案件的复杂程度不同。办案人员没有及时办理办案期限延长手续，或羁押期限变更手续，是实践中绝大部分超期羁押案件产生的主要原因，与案件复杂程度没有直接联系。而久押不决案件则频繁发生于犯罪性质恶劣，社会影响较大，可能被判处无期徒刑以上刑罚等重大复杂疑难案件中，这些案件往往存在定性、取证困难等问题，面临退查、重审或向上级请示等情况，导致办案期限不断延长，犯罪嫌疑人、被告人被长期羁押。

（3）案件的救济途径不同。超期羁押因形式上违反了羁押期限规定，法律上是应当被纠正的行为，我国法律也赋予了被超期羁押人员向有关部门反映情况获取救济的权利。久押不决案件如前论述，具有形式上的合法性，在押人员无法通过纠正违法途径进行救济。其他救济渠道上，在押人员虽可向检察机关提起羁押必要性审查申请，但根据《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》的规定，检察机关目前只对犯罪情节轻微，社会危害性小，且证据基本固定的案件受理并进行羁押必要性立案审查。久押不决案件绝大部分都是犯罪性质较恶劣，社会影响较大，或是案情复杂，证据暂时无法固定的案件，这些案件显然不符合目前检察机关羁押必要性立案审查的规定。

2久押不决问题成因

2.1办案人员长期受“实体正义”、“有罪推定”观念影响

只有合法的程序得到正当运行的前提下才能保障在其程序内法律行为的正当性，也才有产生公平法律结果的可能性。若是程序未得到正当运用或其本身制定违背了公平正义原则，那由此产生的法律结果必定无法实现公平正义的价值要求。而在我国，由于一直以来受“重实体，轻程序”、“有罪推定”观念的影响，实践中仍存在重视实体正义而忽视程序正义，甚至以实体正义为唯一追求的情况。在这种理论影响下，不可避免的会导致司法实践中对一些重大复杂疑难案件，为补充证据、等待批示结果，或是为缓解办案压力，而不断延长羁押时间，导致犯罪嫌疑人、被告人在看守所被长期羁押，有的羁押时间甚至远远超过其应获得的刑期。

2.2缺乏行之有效的监督机制

法律规定了久押不决案件的监督机构为检察院刑事执行检察部门，驻看守所检察室为其具体执行机构。实践中，派驻检察室主要通过与看守所的监管信息联网，借以发现久押不决案件线索。但久押不决案件发现后应如何监督纠正呢？久押不决案件本身在程序上并不违法，实质上是对在押人员的超期羁押，造成了对在押人员合法权益的侵害，这点毋庸置疑，《规定》中也列明了纠正措施，指出检察院刑事执行检察院部门可以检察院名义督促办案机关加快办案进度，必要时，检察院可以提请同级党委政法委或者人大内司委研究解决。但是这些监督手段的效力目前看来仍然有限：按照《规定》检察机关可以采取电话督办、发函督办、实地督办等方式进行案件督办，而实践中采用口头或书面建议形式进行监督较多，由于建议本身没有法律上的刚性约束力，是否采纳完全取决于办案机关，大多数结果往往是办案部门不予理睬，监督乏力;另外，大部分久押不决案件出现在审判或者复核阶段，《刑事诉讼法》第5条明确规定了人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，意味着就算是上级法院也只能对下级法院进行监督，不能干涉具体审判活动，何况作为外部机构的政法委或者人大，更是无权决定法院的审判活动。因此如何有效的解决久押不决问题仍是一大难题。

2.3延长羁押期限的法律规定存在缺陷

一是羁押期限缺乏独立性。我国立法中的羁押期限只是侦查阶段的羁押期限，对起诉和审判阶段只规定了办案期限，没有规定羁押期限，对死刑复核程序甚至连期限都未作出规定。羁押期限完全依附于诉讼活动的进行，并且随诉讼活动的进行而相应延长。实践中，犯罪嫌疑人、被告人一旦被采取羁押措施，往往要持续到案件审理完毕才能解除或变更。二是羁押期限延长规定弹性过大。一方面对羁押期限延长的适用条件规定不明确，如《刑事诉讼法》第一百五十四条规定“案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长一个月”。第一百五十八条规定“因为特殊原因，在较长时间内不宜交付审判的特别重大复杂的案件，由最高人民检察院报请全国人民代表大会常务委员会批准延期审理。”但是对于什么案件属于案情复杂案件，什么原因属于特殊原因法条并没有予以明确，造成实践中认识不统一;另一方面对不计入办案期限的规定过于模糊，如发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起重新计算侦查羁押期限;犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址，在查清真實身份前侦查羁押期限不予计算;二审法院发回重审案件，重新计算审理期限等。而法条对“重要罪行”的范围未予以界定，犯罪嫌疑人身份是否确定标准不清楚，发回重审的次数没有具体规定，案件在有关机关，上下级法院之间移送时间不计入办案期限，这些规定给办案机关留出了较大操作空间，可能造成案件无限期的拖延。三是羁押措施适用的普遍化。我国目前存在羁押措施被普遍适用的问题，如一些只采取非羁押性强制措施便可保障诉讼顺利进行的案件因被害人、家属上访，或无法达成和解协议，不得不批准逮捕。因此，实践中经常出现被判处不同刑期的罪犯在判决生效前被羁押的期限完全相同的情况。

2.4缺乏完善的救济制度

一方面，我国刑事诉讼法中没有司法机关应当告知犯罪嫌疑人、被告人羁押期限的规定，更没有告知其羁押期限延长的规定。犯罪嫌疑人、被告人的知情权得不到保障，对自己还要等待多长时间才能进入下一个办案环节，以及要在看守所关押多长时间没有知情渠道。另一方面，我国法律虽然给予犯罪嫌疑人、被告人及其家属、辩护律师申请变更强制措施的权利，但如前论述，久押不决案件大部分不符合羁押必要性立案审查条件，即使检察机关立了案，是否变更强制措施的决定权在办案机关，若办案机关决定不予变更，或者对申请不予答复，申请人没有申诉或提出复议的权利，缺乏后续保障。而作为公民对公权力损害行为寻求经济赔偿唯一法律依据的《国家赔偿法》，只规定了采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的情况下被害人才有权获得国家赔偿。对于超长期羁押，最后获得有罪判决的情况是否也能获得赔偿未作出规定。

3如何建立有效的预防机制

3.1转变观念，提高办案人员程序意识

当前司法改革背景下，司法队伍不断朝专业化、精英化方向发展，办案机关应更加重视对现有干警的专业知识，尤其是办案人员程序意识的培养。笔者认为可以建立定期培训机制，提高司法工作人员的法学素养，改变“重实体、轻程序”的错误办案理念，杜绝“有罪推定”思想。并在司法工作中切实贯彻这一要求，不应将犯罪嫌疑人、被告人视为犯罪的对象，而将羁押作为强制要求交代犯罪行为的手段。

3.2追本溯源，形成有效的证据收集机制

久押不决案件多数都是案情复杂，侦办、审查难度大的案件，一些案件在侦查阶段证据收集不到位，导致在审查起诉、审判阶段因案件事实不清、证据不足，检察机关多次退回补充侦查，法院多次发回重审或者无限期延长复核申请期限，当事人因此被长期羁押。笔者认为有必要在案件侦查阶段加强调查取证力度，提高侦查效率。对于侦查期限即将到期但是依旧事实不清，证据不足的案件按照“疑罪从无原则”予以撤案，从侦查源头减少存疑案件的产生，减少后续司法成本。另外可以按照规定建立重大案件检察机关提前介入侦查制度，目前公安机关部分一线侦查人员凭借常识或者经验办理案件的情形仍然存在，检察机关在审查起诉过程中认为案件事实不清、证据不足的，只能通过退查的形式补充证据，大大降低了办案效率，浪费了司法资源。而引入检察机关提前介入机制，能够及时发现和纠正公安机关的违法取证行为，提高取证质量，确保证据完整性。

3.3加强监督，形成完整的监督制约机制

久押不决问题产生的一个重要原因就是缺乏有效的监督。以往对久押不决案件的监督，往往是对已发生的案件进行事后监督，监督滞后且效力不高。笔者认为，要彻底解决久押不决问题就应该纠防并举，将监督程序提前，逐步建立内外结合的双重监督模式。一方面建立内部监督机制，如增加案件办理期限预警系统，可自动对办案人员进行到期提醒;若当案件超过法律规定的最长办理期限未办结，可直接在上级单位系统中显示，由上级单位进行跟踪关注;二是形成重大案件领导直接督办机制，如定期召办案情况分析会，通报办案系统中反应的刑事案件延期办理情况，由办案部门负责人或承办人对案件延期情况进行分析说明;三是建立刑事案件办理期限考核机制。以案件办理过程中延长办案期限的程序是否合法，是否存在无正当理由随意延期或超期办理案件等情况为考核内容，并将之与干部年度绩效考评情况挂钩，鞭策办案人员提升程序意识，加强自我约束。另一方面强化外部监督力度。检察机关刑事执行检察部门直接担负着对看守所监管活动的监督，因此，笔者认为可以形成以检察院刑事执行检察部门为主体，其他相关部门共同参与的全方位外部监督机制。一是要强化检察院的监督效力，赋予检察机关对不履行义务的办案人员或单位直接建议其上级单位予以纠正的权力。把具体办案人员是否接受监督作为考核干部，继续任用、提职、晋级的条件，对拒不接受监督造成严重后果的办案人员予以相应的处分;二是建立重大刑事案件延长办案期限审判备案机制。对于可能判处无期徒刑以上刑罚、有较大社会影响、或者事实不清、证据不足的刑事案件，延长办案期限报人民检察院审批同时，报同級人民检察院刑事执行检察部门备案;三是检察机关建立预防和纠正久押不决案件工作情况通报机制，对办案机关延长办案期限备案，接收有关羁押期限控告举报申诉情况，以及检察发现的办案期限延长不当等情况进行通报。

3.4强根固基，进一步完善羁押制度的法律规定

刑事诉讼过程中的羁押都只是配合办案、防止脱逃的一种措施，不能作为惩罚的手段，因此采取羁押措施的法律依据本身必须严格、规范。一是羁押期限与办案期限实现分离，对羁押期限作出明确的时间限制，即分别明确规定侦查、起诉、审判等各诉讼阶段的办案期限和羁押期限，使羁押期限不依附于办案期限。二是对现行法律规定办案期限进行修改和明确，出台司法解释对概念不清、范围不明的条款作出补充解释，以避免条文的变通理解、变通执行。三是对将比例性原则引入羁押制度中，《公民权利和政治权利国际公约》规定“等候审判的人受监禁不应作为一般规则”，而且根据无罪推定原则，犯罪嫌疑人和被告人在法律上处于无罪地位，对其剥夺人身自由需要有严格的限制，因此羁押应作为一种例外而不是可以广泛适用的强制措施，是否羁押以及羁押的期限应与其涉嫌犯罪的严重程度及可能被判处的刑罚成正比，且需经过严格的审批及审慎确定，减少不合理羁押，控制羁押期限，避免久押不决案件产生。

3.5加大救济力度，形成有效的同步救济制度

笔者建议应在法律上赋予受延长羁押期限的犯罪嫌疑人、被告人就羁押和羁押期限延长合法性问题提出异议的权利和通道。一是应充分保障犯罪嫌疑人、被告人对自己羁押期限的知情权，办案机关就应该告知犯罪嫌疑人、被告人应当享有的诉讼权利，尤其要说明案件办理期限的相关规定，并告知其享有申请变更强制措施的权利;二是畅通救济渠道。律师会见权是诉讼活动公平正义的重要保障，法律上应充分保障律师会见权不受办案机关限制。同时，检察院派驻看守所检察室应积极了解罪犯诉求，及时跟踪案件办理情况;三是完善法律规定。对办案机关不采纳或不理睬犯罪嫌疑人、被告人或是其家属、辩护律师提出的变更强制措施申请的情况，给予申请人一定的后续救济途径。另外，建议在《国家赔偿法》中增加羁押期限明显长于其判决刑期的久押不决案件的赔偿机制，并对相关的办案人员进行追责，以减少不必要的长期羁押现象。

参考文献

[1]田健伟，葛海涛.久押不决的特点及原因[J].法制与社会，2011，（10）.

[2]孟强.试论我国刑事羁押期限的缺陷及完善[J].法学研究，2008，（9）.

[3]廖荣辉.刑事案件“延长羁押期限”问题研究[J].河北法学，2008，（1）.

[4]刘萌萌.久押不决案件的解决对策[D].沈阳：沈阳师范大学，2014.

[5]宁乃如.论强化检察机关的法律监督权[J].学术交流，1993，（4）.

[6]张霜.试论我国羁押期限制度的不足和完善[J].法制与社会，2007，（1）.

[7]高忠祥.强化久押不决案件监督[N].检察日报，2014-04.

[8]刘咏梅，刘健.完善检察机关法律监督权[J].海南人大，2015，（10）.

[9]陈文盛，戴建强.刑事诉讼羁押期限规定之缺陷及立法完善[J].人民检察，2005，（10）.

[10]张霜.试论我国羁押期限制度的不足与完善[J].法制与社会，2007，（1）.