特朗普—文在寅治下的美韩同盟：分歧与协调

董向荣 安波

【内容提要】美韩同盟是典型的不对称同盟，随着国际国内局势的变化，美韩同盟关系也会有所波动。2017年1月特朗普总统上台，同年5月文在寅宣誓就任韩国总统，美韩同盟也随之进入新一轮的调整期。主张“美国优先”的特朗普要求韩国在美韩《自由贸易协定》、驻韩美军防卫费分担上做出让步，在对华政策上将中国界定为主要的竞争对手。作为韩国政坛进步派的代表人物，文在寅总统强调在韩美同盟内的“自立性”，主张尽早收回韩国军队的战时作战指挥权，争取实现较平等的韩美双边关系，希望修复上届政府时期受损的韩中关系。美韩之间在其他领域内也存在分歧。目前来看，韩国在尽力协调与美国之间的关系，分歧的存在暂不会从根本上撼动美韩同盟。从外部因素和外部威胁角度来看，韩国仍将坚持美韩同盟作为外交安全最重要的支柱。

【关键词】美韩同盟;“美国优先”;美韩《自由贸易协定》;驻韩美军防卫费;对华战略

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.03.003

2017年1月20日，著名地产商唐纳德·特朗普以“政治素人”的姿态，宣誓就任第45任美国总统，美国内政外交进入全新的特朗普时期。由于韩国自2016年10月开始陷入政治动荡，直到2017年5月10日文在寅宣誓就任第19届总统之际，特朗普才迎来了他的韩国对话伙伴。根据美国法律和惯例，总统一届任期4年，可再选连任一次，即最长8年;根据韩国宪法，总统一届任期是5年，不得连选连任。从时间上看，如果不出现总统被弹劾等意外情况，特朗普和文在寅会有3年8个月或5年的任期交集。本文将重点围绕这一时期美韩在《自由贸易协定》、驻韩美军防卫费分担、对华战略等问题上的分歧，研判美韩同盟的政策协调及未来走向。

美韩同盟的分歧与协调

精于商业谈判和推销的特朗普，在外交上也是一个十足的“议题设定者”。从参加美国总统竞选伊始特朗普就提出一系列有争议但很能吸引眼球的议题，引爆国际国内舆论，比如在美墨边境“修墙”、退出应对气候变化的《巴黎协定》、重新谈判《北美自由贸易协定》等。特朗普当选美国总统后不顾国际国内压力，展现出一副不惧压力、绝不妥协的姿态。在美韩同盟之间，重新谈判《自由贸易协定》、防卫费分担、对华战略等都曾是特朗普竞选时和当选后的热点话题。

一、关于美韩《自由贸易协定》

美国长期以来一直是韩国在经济领域内的重要伙伴。韩国国内各党派之间虽在个别领域的观点有所差异，但在继续巩固和发展与美国的经济合作大局上有高度共识。正因如此，即便是曾经高举反美旗帜上台的前总统卢武铉，也在其任期内签署了韩美《自由贸易协定》，向打造韩美全面战略同盟迈进了坚实的一步。李明博政府时期积极推进韩美《自由贸易协定》在韩国国会的批准进程，一度因2008年进口美国牛肉的议题引起国内争议和社会动荡。韩美《自由贸易协定》最终于2012年3月正式生效。

多年来，韩国对美贸易中的货物贸易一直处于顺差状态，虽然服务贸易呈现逆差，但是总体经常项目收支一直处于顺差状态。2012年韩美《自由贸易协定》生效后，韩国对美货物出口一路高歌猛进。根据韩国统计厅发布的数据，韩国对美货物出口从2011年的731.5亿美元增加到2017年的947.9亿美元。同期，虽然韩国从美国货物进口额也从488.4亿美元增加到了548.0亿美元，但仍然保持了较高的货物贸易顺差，顺差额从243.1亿美元增加到399.9亿美元。在服务贸易方面，美国对韩国多年来一直保持着100—150亿美元左右的顺差。所以，如果从经常项目收支来看，韩国对美顺差从2011年的197.7億美元增加到了2017年的256.2亿美元，2014年曾高达409.9亿美元。[1]特朗普曾在2016年共和党总统候选人竞选和美国总统大选期间称美韩《自由贸易协定》是“可怕的交易”，认为其“扼杀工作岗位”，对美韩之间的贸易不平衡表示不满，甚至威胁退出协定。[2]文在寅在上任百日记者会上回应，韩美《自由贸易协定》对双方来说是一个互惠的协定，虽然韩国在货物贸易上取得顺差，但在服务贸易上却出现逆差，在此基础上可以与美国堂堂正正进行维护国家利益的协商。[3]然而，特朗普不是从提升美国产品的竞争力出发来考虑贸易平衡问题，而是认为双方的贸易协定“不公平”，要求重新协商。在特朗普的概念里，即便是双赢，也应该我赢的比你多，何况是面对比美国实力弱小的韩国，当然应该美国获益多。

自2017年10月起，美韩两国经过多次《自由贸易协定》修正案磋商，最终于2018年3月28日就双边《自由贸易协定》一般性条款修订原则达成共识。2018年9月26日，特朗普和文在寅在纽约签署了该协定的修正案文件。2018年12月7日，韩国国会通过《自由贸易协定》修正案，2019年1月1日起正式生效。新的《自由贸易协定》内容主要包括：韩国降低了美国汽车准入韩国市场的门槛，维持美国进口卡车25%的关税，到2021年将降至零;于2021年到期的美国对韩国皮卡征收25%的关税延长20年，至2041年;韩国放弃对美国进口汽车执行本国安全标准，并将美国汽车生产商的进口配额扩大一倍，每家美国车企每年向韩国出口汽车上限由2.5万辆增至5万辆。韩国对美国的钢铁出口每年不得超过270万吨，这相当于韩国2015—2017年出口美国钢铁平均出口量的70%。[4]韩国产业通商资源部方面强调，韩方在美国关注领域做出让步，而在韩国敏感领域成功保护了本国利益，例如韩方没有接受进一步开放农畜产品市场、使用美国汽车零部件等美方提出的要求。韩国总统府方面表示，在韩美《自由贸易协定》修订与钢铁关税谈判中，韩国农业得到了保护，同时“实现了韩美两国利益平衡”。美国总统特朗普在签署仪式上也表示，“这次美韩《自由贸易协定》修正案在双方经贸领域具有历史性的里程碑意义，将增加美国商品向韩国出口的机会”。[5]然而相较于政府，韩国政界和舆论的态度有所保留。自由韩国党称，“随着皮卡车征收25%关税的时间延长至2041年，抢占市场先机面临着失败”，“通过此次协商，每家美国车企每年向韩国出口车辆的上限提高至5万辆，这将导致国内汽车行业的销售明显萎缩”。[6]《韩国日报》发表社论指出，作为美国第三大钢铁进口国，虽然韩国将免于交纳高额关税，但是钢铁对美出口量限额将减少约四分之一，这使得完全依赖对美出口的钢管企业将不可避免地遭受巨大打击。[7]

二、关于驻韩美军防卫费分担

作为冷战的前沿，韩国对于美国的战略价值相当突出。这也是为什么长期以来美国在韩国屯有重兵。自1945年开始，美国长期对韩国进行经济和军事援助。经过长期的经济增长，韩国具备了较强的经济实力。1988年美国正式向韩国等盟国提出防卫费分担要求。1991年，美韩两国签订《防卫费分担特别协定》。2014年签署的第9次特别协定于2018年年末到期。从2019年开始，美韩进入第10次防卫费分担周期。2018年韩国承担驻韩美军费用约为9602亿韩元，约合8.6亿美元（见表1）。

特朗普执政后表现出以商人眼光看待美韩同盟的倾向，指责韩国作为盟友长期以来“搭便车”，要求韩国大幅提高防卫费的分担比例，否则将撤走驻韩美军。[8]2017年7月1日，第一次美韩首脑会谈在华盛顿举行，特朗普称“美国的目标是维护区域内的和平与安全、实现繁荣，然而美国不仅自主防御，还会为同盟提供防御，在驻韩美军支援方面，美韩应为公平分担防卫费进行合作，分担驻军费用是非常重要的要素，并且未来会越来越重要，特别是对于本届政府而言”。[9] 2018年12月7日，《华尔街日报》报道称，美国总统特朗普的立场是，韩国防卫费分担金额应增加到现在的两倍。[10]韩方则坚持，韩国政府对驻韩美军提供的直接和间接经费不少，应当尽可能控制韩方负担的防卫费增长，同时应制定制度标准，明确钱花费的地方。[11]围绕《防卫费分担特别协定》，2018年3月以来韩美共举行了10轮会议，双方在分摊金额与协定有效期等问题上存在明显分歧。韩美双方谈判代表最终于2019年2月10日草签了第10次《防卫费分担特别协定》。根据该协定，韩方承担驻韩美军的分担费为10389亿韩元，比2018年上涨8.2%，首次突破了万亿韩元大关（见图1）。此外，应美方的要求，协定有效期由5年更改为1年。[12]

从韩国外交部的官方表述来看，韩方认为，韩美两国作为同盟，本着相互尊重和信任的精神，经过10次正式会议以及通过多种外交渠道的紧密协商和协调，就《防卫费分担特别协定》及《履行约定》草案达成了共识，并努力实现了双赢。然而，一年的有效期表明，这个协议可能只是过渡性的。协议并未满足特朗普政府的要求，美国在2019年的新一轮协商中仍可能迫使韩国进一步提高防卫费分担额。

三、关于对华战略

特朗普政府上台之后，根据国际和国内的形势变化，将中国锁定为主要的竞争对手。特朗普虽然在2017年11月访华，也与中国就贸易问题达成某些共识，但这并未影响美国在2017年12月公布的《美国国家安全战略报告》中将中国定义为竞争对手。该报告认为，“中国和俄罗斯开始在地区和全球范围内重振其影响力。两国目前在发展军事力量，从而在危机时刻拒绝美国进入，并挑战美国和平时期在关键贸易区自由行动的能力。简而言之，两国在挑战美国的地缘政治优势，并试图令国际秩序向对其有利的方向转变”。报告还提出，为应对与中俄等战略对手的竞争，美国将加强与盟友及合作伙伴的长期军事关系，发展一个强大的防御网络，推进与日韩在导弹防御方面的合作，以增强区域防御能力。[13]2018年10月4日，美国副总统彭斯在哈德逊研究所就美国政府的中国政策发表长篇演说，对中国进行了全面抨击。[14]持续紧张的中美关系不可避免地引发了世界各国特别是韩国的担忧。

韩国长期以来把美国和中国作为重要的外交对象国，希望与美国和中国发展良好的关系以增进韩国的国家利益，避免在中美之间“选边站”。文在寅上任以来，韩国政府十分重视对华外交，竭力恢复在朴槿惠时期因“萨德”问题而陷入僵局的中韩关系。上任伊始文在寅便派朴炳锡议员率代表团参加了中国举办的“一带一路”国际合作高峰论坛，积极寻求“半岛新经济地图”与“一带一路”倡议的对接;派出前国务总理、现任共同民主党代表李海瓒作为特使访华;任命被韩媒称为“最信任的亲信”三选国会议员卢英敏担任驻华大使（现已调任青瓦台秘书室长）。此外，根据韩国《中央日报》2018年12月11日报道，韩国外交部消息人士透露，随着对华外交重要性增加与对华事务扩大，韩国外交部已决定在内部新设一个专门处理对华事务的局级部门。[15]针对“萨德”问题，文在寅政府进行“冷处理”。2017年10月31日，中韓就妥善处理“萨德”问题达成共识，韩方作出“三不”承诺，即韩国不追加“萨德”系统、不加入美国反导体系、不发展美韩日三方军事同盟。然而，文在寅政府的一系列举动，也引起了美国的不满和担忧，以及对文在寅政府认同感的疑问。[16]

美国推进连接美日澳印的“印太战略”，目标直指中国。有韩国学者认为，印度洋—太平洋地区是世界上最大的市场，正成为全球增长的新引擎，文在寅政府应积极参与“印太战略”，并通过“新南方政策”强化与东盟国家的合作。[17]然而，文在寅政府对“印太战略”并没有表明明确立场。韩国国立外交院田奉根教授认为，美国的地区安全和同盟战略将受到在印度洋和太平洋地区与中国展开竞争的日本、印度等国家的欢迎，但是韩国和东盟的中小国家则在强国竞争中处于十分尴尬的地位。[18]

可见，在对华政策上，美韩也存在着明显的分歧。美韩虽是同盟关系，但是韩国的国家利益与美国的国家利益并不完全重合。对韩国来说，如何在维护美韩同盟的同时，保持与中国的战略合作伙伴关系，是文在寅政府的一个重要议题。

美韩同盟的未来走向

1953年7月《朝鲜战争停战协定》签署后，同年10月美韩签署《相互防卫条约》，次年11月该条约生效，美韩正式确立军事同盟关系，韩国成为美国冷战前沿的一颗重要棋子。美国履行其保卫韩国的安全义务，美韩同盟成为韩国的安全支柱。60多年间，世界和地区局势都发生了巨大变化，美韩同盟也因之调整，出现了三个长期的趋势性变化。

第一，韩国力图争取韩美同盟内更大的自主性，与之密切相关的是战时作战指挥权移交问题。自1950年朝鲜战争爆发后，时任韩国总统李承晚将作战指挥权移交给美国主导的联合国军。1978年，美韩联合军司令部成立，韩国军队的作战指挥权被移交给美韩作战司令。1987年，卢泰愚在竞选纲领中首次提出“收回作战指挥权与龙山基地搬迁”的竞选纲领。1994年12月，时任韩国总统金泳三正式从驻韩美军手中收回了平时作战指挥权，但没有收回战时作战指挥权。2005年9月，卢武铉政府向美国正式提出收回战时作战指挥权。2007年2月23日，美韩达成协议，双方同意在2012年4月17日将韩军战时作战指挥权移交韩国。2010年“天安舰事件”和“延坪岛炮击事件”之后，李明博政府与美商定将战时作战指挥权的移交时间推迟到2015年12月1日。2014年10月23日，朴槿惠政府与美国政府举行的第46次美韩安全协商会议决定，“推进基于条件的作战指挥权移交方案，不具体规定作战指挥权移交的具体日期”。文在寅政府在统筹推进100项施政课题时中明确提出，“在牢固的韩美同盟基础上提前移交作战指挥权，构建并推进韩国军队主导的新的韩美联合防卫体系”。[19]美韩军方经过多次协商，最终在2018年10月31日举行的美韩安全磋商会议上决定共同合作推动作战指挥权移交，双方防长在会后签署了“作战指挥权移交后的联合防卫方针”，内容包括继续在韩国驻扎美军、保留美韩联合军司令部和联合国军司令部以及由一名韩国上将领导美韩联合军司令部。两国将在2019年对韩国的作战能力和领导指挥部的能力进行验证，以确定美向韩移交战时作战指挥权的具体时间。

第二，驻韩美军的数量呈现下降趋势。1945年第二次世界大战接近尾声时，美苏协商以“三八线”为界分区占领朝鲜半岛，接受日本军队投降。自此，美国军队开始进入朝鲜半岛。1945年，陆续进入“三八线”以南的美军约7万人，随后逐年下降，至1947年为4万人，1948年为2万人。苏联撤军之后，驻韩美军于1949年6月撤出朝鲜半岛，只留下了约500人的军事顾问团。1950年6月朝鲜战争爆发，美国当即决定军事介入。1950—1953年间，美军在半岛维持约20—30万兵力。1953年《朝鲜战争停战协定》签署之后，美国陆续撤出大部分兵力，从20世纪50年代末到60年代末，驻守韩国的美军兵力维持在5—6万人的规模。1970—1971年，美国将驻韩美军兵力减少到4万人，此后又有一些小规模裁军。截至2018年底，驻韩美军维持在2.85万人。[20]

考虑到朝鲜半岛局势的缓和、美韩联合军演频度和规模的下降、特朗普政府要求盟国负担更多的防卫预算等因素，驻韩美军数量进一步下降的可能性比较大。与此同时，美国将增强军队的机动性，将分散驻扎在韩国各地的美军向平泽基地适度集中，充分发挥平泽作为美军最大海外基地的优势，弥补因人员下降造成的安全需求空缺。从韩方的角度讲，韩国政府还是希望尽可能维持当前驻韩美军的规模。韩方发布的最新版防卫费分担草案上写明：“韩美两国在谈判过程中重申了在剧变的半岛局势下巩固韩美同盟的重要性和驻韩美军稳定驻扎的必要性;特别是美国明确表示，在确定对韩防卫条约的基础上，不会考虑驻韩美军规模的任何变化”。这或许就是韩国所说的谈判“双赢”里韩国的“赢”之所在。显然，韩国有这样的一层担心：如果韩国不提高驻韩美军防卫费的分担额，驻韩美军可能会更快地缩减规模。再深一层讲，经过10轮谈判后韩国2019年的防卫费分担额增加了787亿韩元，约合0.7亿美元。如果区区0.7亿美元就能决定驻韩美军的去留或增减，这样的同盟价值几何？

第三，美韩同盟的性质发生重要变化。随着朝鲜半岛南北局势的缓和以及韩国自主防卫能力的提升，把美韩同盟从单纯针对朝鲜、保卫韩国安全的定位，转向实现美国“新亚洲战略”的重要支撑，是美国的战略意图所在。韩国圣公会大学李南周教授提到，在签订朝鲜半岛和平协定的同时，即使驻韩美军没有大幅缩减或撤出，在朝鲜威胁大幅降低的情况下，驻韩美军的作用和地位也必然会发生变化，韩美军事同盟也是如此。[21]2018年4月30日，文在寅總统的统一外交安全特别顾问文正仁教授在《外交事务》刊文称，如果签订朝鲜半岛和平协定，驻韩美军继续留在韩国将很难正当化，但是如果要缩减或撤出驻韩美军，将遭到保守阵营的强烈反对，文在寅总统也将面临巨大的政治困境。[22]韩国国家安全战略研究院资深研究员赵成烈则表示，特朗普治下的美韩同盟从性质来看，基于共同价值观的价值同盟渐渐转向利益共享的互惠同盟。[23]

结   语

在特朗普任期内，包括美韩同盟在内的美欧、美日等美国的同盟体系，都面临着特朗普政府“美国优先”理念主导下“亲盟友、明算账”的转向。由于美韩同盟的严重不对称性，在美国与韩国争取自身利益最大化的博弈中，在防卫费分担比例以及美韩《自由贸易协定》等利益分配问题上，韩国在姿态上让步较大，美国要重谈，韩国不得不答应重新协商。从美韩新版《自由贸易协定》和新版防卫费分担草案的文本来看，美国可能“雷声大、雨点小”，高声嚷嚷重谈，但获益不见得很明显。特朗普政府不从美国产品的竞争力上下功夫，就很难有效地利用美韩《自由贸易协定》提供的新机遇，美韩之间贸易不平衡的状态可能不会明显改变。在防卫费分担的问题上，美国居高临下的态度也会引发韩国民众的反感。

虽然美韩之间有上述关于《自由贸易协定》、防卫费分担、对华战略等方面的分歧，但这些分歧仍然不会从根本上撼动美韩同盟。共同安全是军事同盟成员最大的诉求。在安全领域，韩国仍旧需要美国的核保护伞作为最后的安全保障。因此从外部因素和外部威胁角度来看，韩国仍会将美韩同盟作为外交安全最重要的支柱。

（第一作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院

研究员;第二作者单位：韩国成均馆大学社会科学学院）

（责任编辑：魏丹丹）

[1] 韩国统计厅，http：//kosis.kr/statisticsList/statisticsListIndex.do？menuId=M_01_01&vwcd=MT_ZTITLE&parmTabId=M_01_01#SelectStatsBoxDiv。

[2] Michelle Ye Hee Lee， “Trump wants to end ‘horrible South Korea-U.S. trade deal. Koreans disagree”， The Washington Post， https：//www.washingtonpost.com/world/trump-wants-to-end-horrible-south-korea-us-trade-deal-koreans-disagree/2017/09/13/fb528b3e-9627-11e7-a527-3573bd073e02_story.html？utm_term=.1b64e4b0080b.

[3]《韩美自贸协定对两国互惠互利，将堂堂正正地进行谈判》，http：//www.hankookilbo.com/News/Read/201708171293177929。

[4] 美国驻韩国大使馆，https：//kr.usembassy.gov/ko/090318-new-u-s-trade-policy-and-national-security-outcomes-with-the-republic-of-korea-ko/。

[5]《韩美FTA修订案，文在寅“韩美同盟扩张”，特朗普“历史性的里程碑”》，http：//www.hani.co.kr/arti/politics/polibar/863335.html。

[6] 《韩美FTA再协商，朝“守护国家利益的成果VS失败的协商”》，http：//news1.kr/articles/？3272380。

[7]《韩美FTA修改协商找到克服贸易战争的方法》，http：//www.hankookilbo.com/News/Read/201803261972193322。

[8] [韩]赵成烈，《韩半岛形势与韩美关系》，载《2017年朝鲜半岛年度报告》，首尔：茶山出版社，第118页。

[9]《美韩首脑会谈结果共同舆论发表》，https：//news.sbs.co.kr/news/endPage.do？news_id=N1004273573。

[10] “Trump Wants South Korea to Pay More for U.S. Troop Presence”， The Wall Street Journal， https：//www.wsj.com/articles/trump-wants-south-korea-to-pay-more-for-u-s-troop-presence-1544221727.

[11]《防卫费分担协商进入最后阶段》，http：//imnews.imbc.com/replay/2018/nw930/article/5053131_22649.html？xtr_cate=LK&xtr_ref=r11&xtr_kw=N&xtr_area=k21&xtr_cp=c4。

[12] 韓国外交部，http：//www.mofa.go.kr/www/brd/m_4080/view.do？seq=368990。

[13] “National Security Strategy of the United States of America （December， 2017）”， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

[14]《美国副总统彭斯就美国政府的中国政策问题发表演说》，https：//chineseradioseattle.com/2018/10/04/us_vp_pence_china_talk/amp/。

[15]《外交中心大转移，开设“中国局”》，https：//news.joins.com/article/23197340。

[16] [韩]崔刚等，《2018年韩美关系展望：飞跃为伟大的同盟还是同盟出现裂痕？ 》http：//www.asaninst.org/contents/2018?-????-??-???-????-??-??-??/。

[17] [韩]李大宇，《上升为新战略空间的印太地区》，载《形势与政策》，2017年12月刊，第13-16页。

[18] [韩]田奉根，《特朗普国家安全战略与对韩国的含义》，http：//www.ifans.go.kr/knda/ifans/kor/pblct/PblctView.do？pblctDtaSn=13085&clCode=P07&menuCl=P07。

[19]《百大国政课题》，http：//www.evaluation.go.kr/psec/np/np_212.jsp。

[20]《驻韩美军保持28500人的规模》，http：//news.kbs.co.kr/news/view.do？ncd=3634640。

[21] [韩]李南周，《朝鲜半岛和平体制与中国》，载《成均中国摘要》，2018年第50期，第70页。

[22] “A Real Path to Peace on the Korean Peninsula”， Foreign Affairs， https：//www.foreignaffairs.com/articles/north-korea/2018-04-30/real-path-peace-korean-peninsula.

[23] 同[8]。