不靠卖地，城市无废，雄安的钱从哪里来？城市怎么建？

孙秋霞 张文绞 张文晖 冯玲玲

雄安新区将近设立两周年之际，又一重磅文件公布。

2019年1月24日晚，《中共中央国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》（以下简称《意见》）全文公布。

从这一份《意见》中，体现出中央对雄安怎样的态度？

“中央的态度是明确的，就是要描绘未来建设的清晰蓝图，让雄安新区成为新时代高质量发展的全国样板。”国务院发展研究中心社会发展研究部原副巡视员、研究员周宏春表示，“蓝图逐渐清晰后，建设的依据和出发点就要进一步明确”。

中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀表示，雄安新区设立后，中央层面的规划和配套措施密集出台，相互配合，这是在区域发展中比较少见的，表明中央对雄安新区更大力度的支持，《意见》提到的很多具体改革和开放举措，拥有很高的含金量和创新性。

共有产权，房住不炒

雄安新区的住房政策一直备受关注。《意见》对住房也有更明确的规定：雄安新区个人产权住房以共有产权为主，严禁大规模商业开发。

短短数语的背后，隐藏了巨大的变化。其一，当前中国城市仍以“商品房”为主，而雄安规划以“共有产权房”为主;其二，当前中国各地仍普遍依赖土地财政，而雄安规划正在摆脱这种依赖。

住建部住房政策专家委员会副主任、全国房地产商会联盟主席顾云昌指出，共有产权住房可以理解为供销售的保障性住房，它降低了购房者的购房门槛，是对中央“房住不炒”政策的落实。

雄安以共有产权住房为主，意味着在市场化和保障性之间，雄安倾向于保障性住房。

中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞表示，雄安新区提出个人住房以共有产权为主，从根本上改变了之前的制度安排及完全或者过度市场化的产权安排。

倪鹏飞指出，不搞大规模的商业开发，从资源配置的角度看是限制市场配置、扩大政府配置，总体回归到政府更多地保障居民住房上来。

“雄安不搞大规模的房地产开发，意味着政府也不会大规模卖地，从城市规划开始就不依赖土地财政。”易居研究院研究员姚方认为，雄安作为国家新区建设摸索的“深改试验田”，《意见》对降低土地财政依赖、优化地方财政结构具有积极的探索意义。

不再依赖卖地收入，雄安建设的钱从哪里来

倪鹏飞指出，一方面，大规模的城市开发需要短借长还的金融工具，过去是依靠土地抵押借钱，依靠未来土地涨价收益和财政税收增长来还贷，雄安不再依赖土地财政，就需要相应的市政债券融资弥补这一缺口。另一方面，按照雄安保障房占比较高的安排，要想实现这一良性循环，必须创新政策性金融体系。成立政策性银行和金融机构，负责发放低息贷款、利息补贴或者抵押担保，以促进资金的良性循环。

《意见》明确，创新投融资机制，吸引各类社会主体参与雄安新区住房开发建设，支持专业化、机构化住房租赁企业发展，支持发行房地产投资信托基金（REITS）等房地产金融创新产品。

顾云昌认为，当前房地产开发主要靠银行贷款，而银行贷款跟金融风险是直接连在一起的，如果拓宽直接融资、发债融资、股权融资渠道，房地产的风险将大大下降。

率先建成“无废城市”

雄安新区从设立之初就致力于打造优美自然的生态环境。

在推进资源节约集约利用方面，《意见》指出要建立具有国际先进水平的生活垃圾强制分类制度，探索和推广先进的城市资源循环利用模式，率先建成“无废城市”。

周宏春表示，“无废”的概念是相对的，“废”字本身可以分为很多层次。比如，垃圾是否进行了科学分类、生活垃圾是否得到资源化利用和无害化处置、闲置物品是否能够再次利用等。

近日，国务院办公厅印发了《“无废城市”建设试点工作方案》，提出要在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市开展“无废城市”建设试点。

周宏春指出，“无废城市”的核心是推进生产方式和生活方式的绿色化发展，本质是减少废物的排放，但具体如何建现在没有固定的模式。国外有相对成功的经验，比如欧盟、日本等发达国家都有各自的废物回收体系以及跳蚤市场。

《意见》还指出，要实施生态环境损害责任终身追究制度。

周宏春指出，雄安在制度设计上也应该注意到，生态保护有罚也要有奖，从而鼓励大家积极保护生态环境。比如有些地方通过种树得到报酬，其利润虽然不多，但却是一种长期回报。另外，当地碳排放得以降低，种树的民众也可以通过生态补偿也获得一些收益。

建立扩大开放新机制

近年来，中国一直在推进对外开放，这也被纳入雄安新区的发展规划之中。

值得注意的是，《意见》指出，要建立扩大开放新机制，包括实施外资准入前国民待遇加负面清单管理模式，建立与国际投资贸易通行规则相衔接的制度体系等。

南开大学国际经济贸易系主任彭支伟表示，从制度设计上看，即将在雄安新区推行的扩大开放新机制无疑将中国的市场化改革和对外开放水平提升到了一个新的高度。

彭支伟表示，新机制涉及推进贸易和要素流动便利化、深化资本账户开放、规范政府职能等领域，在引资、事中和事后各个环节，均强调法制化保障，改革的深度和力度可谓空前。

《意见》还指出，支持在雄安新区设立国际性仲裁、认证、鉴定权威机构，探索建立商事纠纷多元解决机制;雄安新区涉及企业生产经营的财政、科技、金融等支持政策同等适用内外资企业。

彭支伟表示，以上两类机制的建立，可视为是我国深化市场改革和提升对外开放水平的新突破。此类机制正面回应了各类市场主体的关切，能够适应未来经济全球化和我国经济转型升级内在要求，将极大地激发市场主体活力，有利于培育和积聚经济发展新动能。

打造高端高新产业体系

雄安新区一直致力于打造高质量发展的全国样板。新出台的《意见》中，“高质量”是一个高频词，全文中共出现13次。

陈耀认为，打造高端高新的产业体系是雄安新区高质量发展的重要方面，这意味着雄安不会吸收传统产业，而是要构建现代化产业体系。

在推动高端高新产业发展方面，《意见》指出，支持雄安新区吸引北京创新型高成长性科技企业疏解转移，制定雄安新区限制承接和布局的产业负面清单，对符合新区定位和发展方向的本地传统产业进行现代化改造提升等。

陳耀指出，打造具有核心竞争力的产业集群不是短期就可以实现的，需要一定时间来培育，尤其是人工智能、大数据、生物识别等前沿技术，可能在雄安新区集聚创新资源，并取得突破。打造核心竞争力的产业集群，就是要建设一个科技创新的新城，包括几大要素：新型的科技机构、一流的高校，以及具有一定实力的创新型企业等。