乡镇政府政策执行刚性的再审视——基于冀南C县B乡政府的田野调研

赵天航 田秀娟

一、问题的提出及研究现状

政策执行是将公共决策落到实处的过程，其目的是解决现实中存在的问题。通过公共管理实践和学者们的研究成果不难发现，当下基层政府面临的执行难题是：在政策制定者对执行的刚性要求过大时，由于不具备刚性执行的条件，导致了政策执行受阻，不久后就草草收场；执行弹性空间过大的时候，又导致了选择性执行、消极执行等不良现象，政策执行的实际效果很难达到预期目标。

乡镇政府处于行政链条的末端，承担了大部分方案细化和具体执行的职能，其执行活动受到上级命令支配，面临着上级政府对执行力度的要求。作为政策的执行者，乡镇政府行动的空间需受到上级政府的限制，毫无约束的政策执行必然难以实现原有政策期望。然而，高层政策制定往往无法涵盖所有复杂的实际情况，此时若对执行者活动空间过分限制，一方面确实可以防止执行者肆意妄为的情况出现，但另一方面也会带来“统得过死，管得过严”的问题。

以往学者们普遍表现出了对执行刚性不足的忧心，诸如“上有政策，下有对策”、 “政策走样”等现象， “不仅致使政策效能得不到应有的发挥，而且还会严重地危及社会公平正义的维护甚至会导致政府的合法性危机。”[注]丁煌，李晓飞：《中国政策执行力研究评估:2003—2012年》，《公共行政评论》2013年第4期。因此，学界将主要目光放在了强化政策刚性执行上，基于此形成了大量研究成果：一是对政策执行刚性不足的影响因素的分析，分别从执行者方面[注]O’Brien Kevin and Li Lianjiang, Selective Policy Implementation in Rural China, Comparative Politics, 1999, Vol.31, pp.167-186．[注]陶郁，侯麟科，刘明兴：《张弛有别:上级控制力、下级自主性和农村基层政令执行》，《社会》2016年第5期。、政策问题本身[注]董玄，周立，刘婧玥：《金融支农政策的选择性制定与选择性执行——兼论上有政策、下有对策》，《农业经济问题》2016年第10期。、政策制定者[注]张玉强：《公共政策执行偏差的再思考——以政策制定主体为视角》，《宁夏党校学报》2010年第5期。、政策环境[注]杨玉珍：《农村三权分置政策执行偏差的成因及其矫正》，《农业经济问题》2017年第6期。和体制机制[注]竺乾威：《地方政府的政策执行行为分析:以“拉闸限电”为例》，《西安交通大学学报(社会科学版) 》2012年第2期。等方面展开；二是分析了执行者采用何种策略削减了执行力度，主要包括政策变通、执行软约束、选择性执行、基层共谋、运动式执行、政策空传等策略[注]田先红，罗兴佐：《官僚组织间关系与政策的象征性执行——以重大决策社会稳定风险评估制度为讨论中心》，《江苏行政学院学报》2016年第5期。[注]李瑞昌：《中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究》，《公共行政评论》2012年第3期。[注]刘鹏，刘志鹏：《街头官僚政策变通执行的类型及其解释——基于对H县食品安全监管执法的案例研究》，《中国行政管理》2014年第5期。[注]蒋姗姗：《浅谈中国政策执行过程中的“运动式治理模式” 》，《管理观察》2016年第10期。；三是对执行刚性不足的后果分析，诸如政策执行偏差、执行力弱化、政策执行中梗阻、政策阻滞、政策失灵等[注]汤敏轩：《公共政策失灵:政策分析的一个新领域》，《中国行政管理》2004年第12期。[注]丁煌： 《我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析》，《政治学研究》2002年第1期。[注]王丽清，冯杨：《公共政策执行的阻滞因素与效能提升》，《人民论坛》2014年第14期。[注]宁国良：《论公共政策执行偏差及其矫正》，《湖南大学学报(社会科学版) 》2000年第3期。；四是对强化政策刚性执行力度措施的研究。此外，部分研究政策执行弹性的成果显露，有关“执行变通”、“政策弹性”或“执行自主性”的研究揭示了完全照搬上级命令、不折不扣地有力执行并不一定能够达到理想的政策执行效果。如陈振明认为，政策变通的积极作用在于：执行可以因人因事因时因地而异，体现了原则性与灵活性的统一。[注]陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社，1998年，第178页。另有学者认为，政策执行需要一定弹性，这不是说政策应该模糊不清，而是指政策应根据实际环境的变化做一定的调整。[注]祁翔：《“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析》，《法制与社会》2008年第9期。已有的有关政策变通甚至“政策弹性”的研究确实填补了政策执行研究的空白，形成了许多观点鲜明的认知和讨论。但纵是如此，现有研究仍很少关注到政策应在什么条件下保证执行的刚性、在什么条件下保留一定的弹性空间，因此需要做进一步深入的研究。

安全性是公路机械设备配置过程中需要考虑的问题，在设备配置过程中，需要选择适合而又性价比高的设备，以保证设备在运转过程中具备安全性的同时，又能够保证工程质量以及施工进度。

基于上述，我们不仅需要关注学界重点研究的执行偏差和走样问题，还需注意上级政府对于刚性执行的要求是否合理。因此，笔者自2018年7月13日至7月26日在冀南C县B乡政府进行田野调查，采用半结构化访谈法的方法对乡镇政府主要领导成员及随机抽取的工作人员进行访谈，获得了一手的经验材料，并在此基础上开展分析，通过对乡镇政府的实地调研，了解乡镇政府执行政策的基本情况，重新审视了上级政府对于基层政策刚性执行的要求。

二、理论剖析：政策刚性执行的必要性和可行性

上级政府部门对执行刚性的要求，是指要求公共政策“必须严格执行，不允许出现任何变通、拖延、差异化和例外的情况”[注]常健：《跳出政策刚性执行与弹性执行的恶性循环——政策执行“一阵风”现象的形成机理剖析》，《人民论坛》2018年第9期。。一项公共政策在经过议程设计、前期论证、方案选择等环节后，终究要走向落实阶段。因此，对公共政策议程的建立和方案选择者而言，确保该政策得到刚性有力的执行是毋庸置疑的，但我们又能经常看到对刚性执行的过分要求为执行者和政策客体带来了新的困扰。观察政策执行实践可以发现，过分地强调政策执行的刚性，对于某些政策来讲有时甚至会带来负面影响。而保留一定限度的弹性空间往往能比刚性执行收到更好的政策效果。政策是否应当刚性执行，需要同时考虑其必要性和可行性。

此外，对于规制性政策，乡镇政府目前尚欠缺刚性执行的可行条件。以打击“散乱污”企业行动为例，刚性执行的可行条件之一是合理安置因为该政策而利益受损的群体，以期政策能够被受众广泛认同。该乡北部一乡镇早年间以铸造标准件远近闻名，但这些小企业都属于家庭作坊式的小型工厂，生产工艺极为简陋，不符合环保标准、未办理环保手续，涉水、涉气问题极为严重，且进行长期违规生产，对环境造成了很大的破坏。乡镇环保所理应刚性执法，对其进行严厉打击，责令整改、淘汰和清退。据有关负责人介绍，去年，县委书记亲自带队对该地区集中连片的铸件作坊进行了集中清理，取得了一定效果。但由于“吃这碗饭的人太多”[注]整理自对B乡党政办主任Y的访谈记录。，并且后续的群众转岗安置问题没有得到妥善解决，给乡镇政府信访工作带来了很大的压力，上访户集中群访事件不断增多。为此，市里主管环保的副市长“亲自去环保部”沟通相关事宜，以期得到妥善处理。

政策刚性执行的可行性受各种因素影响，如政策达成共识的程度、政策认同程度、执行者对资源的掌握程度和目标群体同质化程度。所谓政策达成共识的程度，是指在政策制定的阶段，政策目标、政策手段等要素在政府机关和参谋咨询机关中取得了多大程度上的一致性意见，特别是一些政策会涉及多个部门或多重目标，需要相互协调。政策经过长时间酝酿，取得了政策制定主体层面的共识，其刚性执行更易于开展。政策认同程度是指政策执行中获得目标群体接受的程度。政策认同在政策过程中起着关键作用，一般而言，分配性政策由于只产生明确的得利者而不产生明确的失利者，即能够使目标群体获得收益而不使其既有利益受损，因此会受到普遍拥护，政策认同程度高，相对具备刚性执行的可行条件；而再分配政策和规制性政策等损害相对人利益或者需要重新协调利益分配的政策则会面临一定程度的执行阻力，因此，刚性执行并不是最佳选择。政策执行者对资源的掌握程度主要体现在执行主体是否掌握了足够的执行政策的人、财、物资源，如果不具备这一条件，其刚性执行必然难以为继。目标群体的同质化程度是指政策执行所指向的受众具有比较一致的自身禀赋、客观环境和政策需求。对于同质化程度较高的目标群体，政策更容易采用一以贯之的手段刚性地执行，而无过多例外情况需要关注；如果政策目标群体情况各异，则需要分别落实政策精神，加以差异化对待。政策特征和政策类型的不同区分决定了政策刚性执行必要性和可行性的各种组合(见表1)。

表1 政策刚性执行必要性-可行性组合与各自执行情况

三、B乡政府政策执行基本情况

本调研组对B乡政府进行了为期两周的走访调研，并对调研所得的资料进行归纳、整理和分析，呈现以下几方面的基本情况。

(一)B乡政府机构和编制情况

B乡隶属冀南H市C县管辖。该乡是一个三类乡镇[注]乡镇按照面积、人口、财政等状况分为三类，区别设置相应综合办公室，乡镇事业单位也将归并、综合设置。一类乡镇设置 5～6 个综合办公室；二类乡镇设置4～5个综合办公室；三类乡镇设置3个以内综合办公室。，下辖24个行政村，人口28000人。B乡政府下设党政办、经济发展办公室、社会事务办公室三个行政部门。其中，党政办是乡镇党委、政府的综合办事机构，主要负责检查、督促、了解党的方针政策及重要工作计划的贯彻实施情况，安排乡镇党委会议和乡镇党委、政府召集的其它会议，统一管理文件的制发，处理办公室日常事务工作。经济发展办公室主要承担产业经济发展、安全生产监督、物价、统计、审计等管理职能。社会事务办公室主要负责该乡镇民政事务的工作。下设的事业单位有环保所(原计划生育服务中心[注]由于国家计划生育政策的逐步调整和环境保护政策力度的加强，B乡成立环保所，将原来的计生服务站撤编，编制和人员整体转入环保所。环保所是三个乡镇政府机关事业单位之一，受上级环保局的业务指导，受乡镇政府领导。据乡政府党政办主任介绍，这一改变等同于把计划生育服务中心整体转变为环保所，实际操作上难度很大。)、财政所和农综中心。编制情况如下：行政编制28个，其中党政办7个、经济发展办公室6个、社会事务办公室7个，事业编制20个，其中环保所(原计划生育服务中心)8个、财政所3个、农综中心9个。

“事权下移”趋势的变异加剧了乡镇政府刚性执行的可行性缺乏和上级对政策执行的刚性要求之间的矛盾。事权下移含有权力下沉和权力下卷的意思，一般指单一制国家中的中央政府将某些行政权力下放或转移给地方政府，让地方政府行使该项政府职权。[注]汤明磊：《分权、授权、放权和事权下移的概念辨析》，《中国机构改革与管理》2014年第7期。由此，地方政府承担的政府管理和服务职能逐渐增加，在国家权力体系中的地位也变得日益重要。近些年来，随着行政审批制度改革的推进以及对“简政放权”的大力提倡，行政事权向基层的转移成为一种趋势。事权下移本意上是为了充分调动基层职能部门的积极性，突出上级政府的组织协调和监督检查职责，但在我们调研的乡，这种“下移”却出现了走样和偏差。我们发现，该乡遇到的一个突出问题是上级政府将本由自己承担的职能完全交给下级政府，产生了事权的过度下沉。“县直部门把职能都推给乡镇，自己不干，只是负责转文。”[注]整理自对B乡党委宣传部门负责人H的访谈记录。以农业技术指导为例，前几年，县里的农业部门还会来村镇进行具体的农业指导，而现在，“根本不下来，发个通知就不管了”。事权下移还表现在各级政府对政府文件的层层向下转发上，尤其是县级政府，有的时候“直接转发市级文件，连一个‘关于转发某某文件的通知’这种字样的文件都没有。如果乡里问县里，这个工作应该怎么做？他们会说，我们也不知道，这是市里的要求，你自己琢磨吧。”[注]整理自对B乡党政办主任Y的访谈记录。

(二)B乡政府政策执行重心

现阶段，该乡政府的政策执行重点集中于环境卫生、安全生产、村“两委”换届、扫黑除恶等方面。

近几年，党和国家空前重视环境保护问题。上级政府对于环境质量的考核压力增大。2018年初，H市某县副县长因环保问题被免职[注]整理自对B乡环保所科员Z的访谈记录。，可见对环境保护政策执行力度要求之大是前所未有的。该乡政府以机构调整为契机，成立环保所，全力开展环境卫生方面工作，其重点工作是治理“散乱污”企业、街道垃圾清理、坑塘治理、秸秆禁烧等。通过确定该乡生态创建方案，明确各村、乡直单位主要负责人为第一责任人。在实际工作中，采取环境卫生网格化管理和包村到人的模式，对全乡环境卫生开展常态整治，做到村村到、户户看、不留死角。

第一，上级政府对政策执行的刚性要求加强。

村“两委”换届选举，作为基层组织建设的重要工作，是基层政治生活中的一件大事，对于维护基层政权稳定发挥着基础性作用。在笔者调研期间，恰逢村“两委”换届时期，因此自然成为该乡政府的重点工作。乡政府开展该工作主要通过学习和传达上级会议精神，部署上级政府的政策指示，确定换届选举参会人员基数。乡党委、村党支部通过召开动员会、板报宣传、微信发布、广播、印发明白纸、通知等方式广泛宣传换届的重要性。采取措施打击把持基层政权的“村霸”，维护村“两委”换届选举的清正气氛，保证其下辖的各行政村“两委”换届平稳有序，做到权力的良好交接。

整体上，现阶段乡镇政府的工作都是事关百姓民生、生产生活安全的大事，都代表了广大民众的根本利益。以安全生产为例，乡镇政府对安全生产常抓不懈本质上是为了守护民众的利益。而环境保护工作要求越来越严格，根本原因并非上级有关环保的要求越来越严格，而是因为环境问题确实关系到千家万户，关系到每一位群众的身体健康和良好的居住环境，因此，上级政府对于乡镇工作力度的要求越来越严格是合理的，即现有政策有刚性执行的必要性。

(三)B乡政府政策执行面临的问题

安全生产作为常态化的工作考核指标，涉及道路交通安全、基层基础设施建设、防溺水、公共场所安全等方面。B乡成立了以乡长为主任的安全生产委员会，定期召开安委会例会，贯彻上级政府安全生产的方针政策、研究部署和统筹协调地方安全生产工作。为了明确安全生产责任、强化安全工作落实，B乡政府与安委会各成员单位、村和企业都签订了安全生产目标管理责任书，建立了安全工作目标管理机制，并且将其对于安全生产工作的落实情况作为年度考核的重点内容。

上级政府对刚性执行的要求集中体现于刚性工作要求和问责手段。按照该乡政府工作人员的说法，前几年，在不同的时期工作有不同的侧重点，即在一段时间内，乡镇政府按照上级的要求和部署，重点开展某项任务。“上面所有的工作都是阶段性的。在一个阶段，你完成一项工作，这项工作就是重中之重。但是，目前所有的工作都成为重中之重了，我们受到了很大压力。可以说上级对我们的要求越来越严了……领导每天把所有工作一项一项全部给你安排一遍。”[注]整理自对B乡党委宣传部门负责人H的访谈记录。可以看出，基层政府对于政策执行以前更倾向于采用一种“运动式治理”方式。政策执行者在一段时间内会受到上级政府对于落实某项政策的高强度要求，这一方面能够在短时间内集中精力和优势资源解决问题，另一方面避免了乡镇政府部门应接不暇、失去工作重心。[注]当然，以往研究运动式治理的部分学者亦指出了其弊端并主张“常态化的治理”。详见杨志军：《运动式治理悖论:常态治理的非常规化——基于网络“扫黄打非”运动分析》，《公共行政评论》2015年第2期。随着上级政府对各个方面工作要求的强化，运动式治理模式逐渐被常态化管理所取代。从某种意义上看，这固然是政策实施的进步，但在不具备刚性执行的可行条件时，如果对执行的要求过于刚性，又会带来新的问题。

另外，上级政府对于乡镇政府执行刚性的要求可以从强化考核问责体现出来。该乡实行安全生产责任包村到人制度，即指定乡镇政府的工作人员为包村干部，使其成为派驻到村里联系工作的人员，负责所包村的一切大小事务。“这个你负责的地方出了任何问题你都要处理，就是路上出了一起车祸，你都要在半个小时以内上报，如果没有上报，这就是你抓安全生产工作抓得不到位，要追究你的责任，你管的那片，地里冒烟(指秸秆焚烧——笔者注)了，你也要管。一般人员一人包一村，主要领导一人包一片。”[注]整理自对B乡党委宣传部门负责人H的访谈记录。以环境保护为例，现在“我们市每一个乡镇(从去年开始)都有一个环境监测点”。“以前环保部的人到市里看看就算了，现在是直接下到乡镇。”在笔者问及问责是否能落到实处时，乡党政办主任说：“现在都是实打实、真金白银的问责，咱们市已经因为环保把一个县长直接免了。”[注]整理自对B乡党政办主任Y的访谈记录。总之，在“属地管理”原则下，上级政府都将“第一责任人”和“直接责任人”的名义压在了乡镇主要领导和主管领导头上。“你去问问咱们书记，看看他这几个月签了多少个‘责任状’了？他自己都记不清了。”[注]整理自对B乡党政办主任Y的访谈记录。这一方面说明了上级政府有时简单地将工作任务和责任转嫁给乡镇，另一方面体现了上级政府对乡镇干部的考核具有刚性。在这些背景下，乡政府不得不拿出超乎想象的人力、精力、物力和财力做支撑，与这些巨大的付出相比，人员的不足和经费的缺乏更加凸显。

第二，乡镇政府缺乏刚性执行政策的可行性条件。

首先，乡镇政府对人、财、物等政策执行资源的掌握不足。乡镇作为基层的一级政府，在基层政权建设、村级经济发展、社会服务管理、群众文化生活、解决“三农”问题、确保基础稳定等方面具有独特的、不可或缺的功能和作用。然而，农村税费改革后，取消了农业税，取消了“三提五统”，致使一些乡镇在执行上级政策时，财政入不敷出，无法保质保量完成上级交付的任务。尤其是在一些经济发展水平相对较低的乡镇，政府本身没有财政收入来源，仅仅“靠那点财政转移支付根本就不够，有的连维持政府基本运转都做不到，更别提完成任务了”[注]整理自对B乡党政办主任Y的访谈记录。。另外，该乡政府存在行政编制和事业编制数量严重不足的问题。据该乡党委宣传部门的负责人介绍，“在我们这里，一人兼多职是常事”；“有人问我：你在乡镇(政府)干什么工作？这是一个令人头疼的问题，因为做的工作太多太杂了，所以我们也不知道我们究竟负责哪一块。”究其原因，一是由于乡镇政府处于行政体制的末端，是政策的执行者，事无巨细都需要乡镇一级政府落实，工作任务分散而繁重；二是编制不足导致繁碎的工作任务缺乏足够的人员去完成，因此只能“一人兼多职”；三是同市县级政府相比，很少有人选择到经济相对落后、收入偏低的乡镇地区任职。“前几年乡上(即乡政府——笔者注)的几个汉子都是被饿跑的。”[注]整理自对B乡党委宣传部门负责人H的访谈记录。

住宅小区主接线采用单母线分段接线形式。对于双母线类型的接线，由于其设备投资大、接线复杂，尽管在一定程度上供电可靠性得到了保证，但由于新建小区多为2级、3级负荷，所以无需使用双母线接线。单母线分段接线的高性价比和可靠性能够满足住宅小区用电需求。

刚性执行的必要性受政策普惠性、政策兜底性和政策紧迫性等因素影响。政策普惠性与否是判断刚性执行是否必要的首要因素，一项政策如果关系到社会成员的福祉，能够普遍惠及群众的根本利益，则该政策具备刚性执行的必要性；政策兜底性是指相关社会问题需要政府出台相应政策予以兜底解决，兜底性政策集中于民生领域，关乎群众切身利益，一旦政策具备兜底性，则需要政策执行准确而刚性；政策紧迫性是衡量刚性执行与否的另一个因素。在政策实践领域，可根据现实情境对政策需求的紧迫程度将公共政策分为紧急性政策和尝试性政策。所谓紧急性政策，是指政策目标十分紧急，需要采取非常规手段快速达成政策目标的政策，即当下社会情境迫切需要政府加以应对或改变现有状况的政策。如在战争时期采取的统治经济政策、战争动员政策，再如现阶段我国采取的环境保护政策。反之，若政策目标不具备紧迫性，或者政策处于探索和试验性阶段，则不具备刚性执行的必要性。

第三，政府“事权下移”趋势的变异。

两组自我护理情况比较:在自我护理技能、自我护理责任感、自我护理能力等方面,观察组效果要明显优于对照组,差异有统计学意义(P<0.05),见表2。

首先，适度提高乡镇政府工作人员的待遇，充实基层政府治理人才储备。乡镇工作人员尤其是乡镇干部，是乡镇工作和基层治理的主体，他们的工作质量直接影响到党和国家的方针政策的贯彻和落实。上级各部门部署的各项工作，都需要通过基层组织贯彻落实，这正说明了基层工作人员的责任、工作之重大。乡镇工作人员长期面临“上面千条线，下面一根针”的工作状况。随着扶贫、环保等工作压力的加大，基层工作人员常常是“5+2”、 “白+黑”的模式。在这种状况下，适度提高乡镇工作人员的薪资待遇，是十分必要的。用比较优厚的工作条件，吸引更多人才投入乡镇政府的工作中，应成为合理的策略选择。此外，可以通过实行乡镇工作补贴和艰苦边远地区津贴等政策来改善乡镇政府的工作条件，提高乡镇工作人员的待遇，确保人才“留得住”。目前，山东省已经出台政策，确保乡镇工作人员收入高于县直机关同职级人员水平。其他类似地区也应学习和借鉴先进地区的先进做法，全面落实乡镇工作人员的各项待遇政策，确保乡镇工作人员收入水平稳步提高。

四、结论与讨论

全国范围内开展的扫黑除恶专项斗争是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策。C县扫黑除恶专项斗争工作推进会也指出，要提高政治站位，充分认识开展扫黑除恶专项斗争督导工作的紧迫性和必要性。由于该乡无明显涉黑涉恶势力，因此乡政府所做的重点工作就是深入开展宣传活动，包括拉条幅、发传单等。特别是在换届年，重点打击把持基层政权、干扰选举之行为。“上面由打变扫，意思是有恶除恶，没恶治乱。从公安系统来说，涉黑涉恶是有严格的界定标准的，要有利益捆绑，带有团伙的性质，比如工程建设、煤炭开采等。经济不发达的地方，主要是一些村霸，但现在他们生存的土壤也没有了。我们这样做，主要是为了提升乡村文明程度。”[注]整理自对B乡党政办主任Y的访谈记录。

公共关系的活动方式是指以一定的公关目标和任务为核心，将若干种公关媒介与方法有机地结合起来，形成一套具有特定公关职能的工作方法系统。按照公共关系的功能不同，公共关系传播包括以下几种方式[3]：

但一项政策应该刚性执行并非意味着其执行一定是刚性的，还需要考虑该政策是否具有刚性执行的可行条件。通过上文的分析可知，执行者对资源的掌握程度是一项重要的可行条件。另外，对刚性执行的要求还应考虑到执行者所肩负的工作量大小，即在执行者事权逐渐增多的基础上，如何把握政策执行工作增加和上级对刚性执行的要求增强之间的平衡关系。最后，有关环境保护的政策执行揭示：创造刚性执行的可行条件可以借助于实施配套政策、提高政策认同程度来实现。

一方面，把“健康第一”的指导思想作为基本出发点，在形成正确的体育价值观的基础上，适当增加锻炼价值高，多元素结合的健美组合动作，激发学生的创造思维和学习兴趣，丰富教学内容，形成与学生兴趣密切相关的，能够培养体育锻炼能力，养成终身体育意识的健美操课程体系；另一方面，适当增加理论课的教学安排，让学生了解健美操的相关理论，完善学生对健美操的认知，达到理论与技术相结合，在理论上给予指导，在技术上给予突破。

可以看出，乡镇政府刚性执行政策的可行条件尚不具备，面临繁重的工作任务和上级巨大的压力，乡镇政府虽然有心将上级政策扎实落实下来，但被各种因素掣肘，难以刚性落实政策，迫于无奈，只能变通执行、打折扣执行。这种政策执行方式，不仅影响了政策执行的效果，也加剧了上下级政府之间的关系紧张。

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其次，下沉编制管理资源，完善财政收支体系。结合放管服改革和转变政府职能的总体要求，依据乡镇政府承接上级政府多项管理权限的现实，适度下沉编制管理资源，即编制资源向乡镇政府倾斜。具体来讲，省、市级政府编制部门应重新核准乡镇政府编制，要保证乡镇政府的编制满足基层工作需要，最大限度地避免一人多责、权小责大、人员不足的状况出现。另外，匹配财权和事权。目前乡镇政府维持运行的费用主要来源于上级政府的财政转移支付，由县级财政部门予以保障。但上级转移支付远远不足以支撑乡镇的正常开支，尤其是在现阶段乡镇政府负责的事务性工作明显增加的状况之下，上级转移支付力度明显不够，难以满足乡镇政府的需要。因此，应扩大对乡镇政府的转移支付范围，提高转移支付标准，推动乡镇政府基层治理工作的开展，进而巩固基层政权的稳定和农村税费改革取得的积极成果。同时，应明确划分县级政府和乡镇政府分别享有的财政事权和应该履行的支出责任，构建财政事权和支出责任相适应、权责相匹配的制度。县级政府应全面统筹所辖区域内乡镇政府发展，根据乡镇的经济发展水平、财政收入状况等方面，实行差别化的乡镇财政管理体制。另外，乡镇政府也应优化本地发展环境，以乡镇经济发展来带动政府增收。

再次，合理下放事权，确保下级政府接得住、用得好。现实中，上级政府对于权力的下放有时会出现变异和偏差，出现县直部门随意将工作任务转嫁给乡镇政府的情况。为了规避这样的问题出现，省级政府应该对县级政府的职权边界进行明确的规定，县级政府依据哪些法律条款、采用哪些程序和方式、下放哪些权力到乡镇政府，形成扩大乡镇政府服务管理权限的具体办法。另外，对于县、乡镇权责不清和权责交叉的问题，省级政府应通过明确运行程序和规则、完善问责机制等方式，明确放权以后县和乡镇两级政府的权责关系。只有乡镇政府明确了自身的权力和责任，并且能够掌握较充分的人力资源和财政资源，才能够有针对性地刚性执行政策。

最后，解决利益受损群体的安置问题。对于有必要采取刚性执行但缺乏可行条件的规制性政策而言，提前考虑利益受损群体的后续安置出路是保证其刚性执行的前提条件。对于在环保专项行动中被查处的企业和相关人员，不仅要简单地刚性执法，更要考虑其背后的利益存在，妥善安置其后续工作、生活等。要针对这一群体开展专项招聘活动，利用他们的专业特长，选派大型工厂企业驻镇招聘，并对其进行岗前培训，将他们雇佣到正规企业中去。或设置一定数量的公益性岗位，将他们吸收进去，使其工作稳定，解除其后顾之忧。

对于不必要采取刚性执行的尝试性、探索性政策，应合理设定政策执行的弹性空间，如采用非量化的指标对政策目标作出规定、设定相对灵活宽松的政策执行期限、规定相对主动灵活的工作程序、建立干部容错纠错机制等。决策者对政策执行设定正常的弹性空间，并不是中断政策执行或者将政策执行“打折扣”，而是通过弹性执行，增强政策的适恰性、与情景的匹配性，进而提升政策执行的效能。目前而言，针对乡镇干部工作实际，亟待建立健全干部容错纠错机制。现阶段，对政策执行的刚性力度的强调重点就在于刚性的考核奖惩机制上，但过于刚性死板的考核制度成了乡镇干部积极担当、主动工作的负担。因此，建立一定程度的干部容错纠错机制并不是对政策刚性执行要求的动摇和妥协，而是为了最大限度地保证政策的有效执行。规定乡镇干部可以免除责任的一些情形，对他们而言是放下了工作包袱，是确保干部敢于担当的制度化手段；相反，不分青红皂白的刚性问责，会打击主动作为者的积极性，使他们畏首畏尾、不敢向前。强调政策执行的刚性和建立干部容错纠错机制并不矛盾，这是因为可容可纠之错应发生于尚无明确限制的探索性试验中、发生于在推进改革中因缺乏经验而先行先试的尝试中，这类尝试性的政策需要一定的弹性空间，这缘于这类政策刚性执行的必要性并不明显，甚至有些也不可行。因此，建立乡镇干部容错纠错机制，实质即为在对政策的类型有所区分的前提下，容忍并纠正尝试性政策执行中所出现的错误和漏洞。这一机制和刚性的责任考核制度有着不同的适用范畴，政策主体应把握这一规律，具体问题具体分析，最大限度地保证政策的有效性。

现代汉语词汇的重叠一般不儿化，但在历史上却并非如此。动词的重叠形式后面加‘儿’的形式，常常见于明、清时期的白话文学作品里，从明代中叶的小说《西游记》、《金瓶梅》来看，动词重叠儿化达到高潮。如：

在农村水利领域，分别针对农田节水与灌溉、大型灌区泵站改造、农村饮水安全及农村小水电等，引进95项技术，创新转化产品120项，实现国产化仪器和设备36项，开发软件22套，集成系统21个，取得专利17项，成果在249个工程中得到成功应用，有效促进了农村水利发展，对新农村建设起到了积极的推进作用。