确权颁证对农户宅基地流转行为的影响研究——来自温州市的经验证据

陈方丽，钱 龙，王锦良，3

(1.温州市农业科学研究院，浙江 温州 325006；2.南京财经大学 粮食经济研究院，江苏 南京 210003；3.浙江工商大学 统计学院，浙江 杭州 311400)

作为我国一项特殊的制度安排，现行宅基地制度主要突出宅基地的居住保障功能，让农民能够“住有所居”。随着我国城镇化水平快速提升，大量农村劳动力进城务工，导致大量宅基地闲置，成为农村最大的“沉睡资产”。另一方面，近年来乡村休闲旅游、农村度假养老、精品民宿、生态农庄等新产业和新业态迅速发展，对用地用房的需求日益增加，宅基地隐性流转大量存在。面对宅基地资源的严重浪费和低效使用，以及不合法的宅基地交易，有必要加快推进现行宅基地产权制度改革，制定规范宅基地流转的相关法律，放松宅基地流转的产权限制，从而有效激活宅基地流转市场，在发挥宅基地居住保障功能的同时，实现宅基地的财产属性，增加农民财产性收入。

党的十八届三中全会提出，“保障农民宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。2018年中央一号文件进一步提出要“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。上述政策文件最大的亮点就是提出了宅基地“三权分置”，促进了资格权和使用权的分离[1]，强调通过放活宅基地使用权来有效突破宅基地和农房流转范围的制度障碍，彰显宅基地财产价值，增加农民财产性收入。

目前学界对宅基地流转的研究内容主要集中在以下4个方面：一是宅基地流转意愿及影响因素研究。已有文献证实，户主个体特征、农户家庭因素、宅基地和村庄特征等均会对其宅基地流转行为有影响[2]。另外，宅基地使用权流转也会受到农户主观层面因素的影响，如产权预期[3]、法律认知等[4]。二是宅基地流转的模式研究。目前，宅基地使用权流转模式主要有产权转让模式、收益转化模式、土地入市模式和转换入市模式等[5]；宅基地的置换模式主要有置换宅基地模式、置换小产权房模式和置换商品房模式等[6]。三是宅基地退出及流转利益分配研究。宅基地退出关系到农民土地财产权的实现问题，这会受到政府意愿、退出制度安排、农民收入、退出意愿和市民化成本等多种因素影响[7-10]。农村宅基地具有保障安居、以房养老、储备家庭财产、支持副业生产等效用，农民工退出农村宅基地的意愿主要受宅基地的保障功能、经济补偿期望值、家庭经济收入状况、技能培训状况、家庭赡养人口状况等因素的影响[2]。四是宅基地“三权分置”问题定性研究。宅基地“三权分置”需要通过相关制度设计落实农民集体所有权、保障农民资格权和放活使用权[11]，同时需要打破城乡资源流动的障碍[1]。宅基地“三权分置”还面临着所有权主体虚置和处分权缺失、资格权界定和退出机制不健全、使用权流转范围受限等权能困境[12]。另外，宅基地“三权分置”涉及到了所有权人、资格权人和使用权人，因此在发生宅基地增值收益后如何在不同权利人之间合理分配也非常值得关注[13]。

由此可见，目前学术界对宅基地流转的研究成果十分丰富，这为本研究奠定了良好的基础。然而，现有研究成果中涉及宅基地确权颁证和农户宅基地流转行为的成果还较少，吴郁玲等[14]基于湖北省361份农户调查分析了农村自然环境、地理区位、经济区位等资源禀赋的差异导致的确权颁证效果分化，但并没有考虑到宅基地“三权分置”背景下农户差异化的资格权认知是否导致确权颁证效果的分化。因而，有必要基于第一手的调研数据，在“三权分置”背景下进一步深化确权颁证与农户宅基地流转行为的相关研究。基于此，本文试图以全国33个“三块地”改革试验区之一的温州为例，通过对温州市的调查，来检验上述命题。

1 理论与假说

新制度经济学派认为，产权界定是十分重要的。当产权界定不清晰时，外部性和低效率将不可避免[15]。产权之所以重要，一方面是因为产权决定了“自己或他人受益或受损的权利”[16]，另一方面则是因为产权界定决定了“公共领域”的大小[17]，明晰产权边界能够有效降低交易费用和获得更多的潜在收益[18]。因此，初始的产权界定是至关重要的。诺斯甚至提出，西方世界之所以在近代快速崛起，关键是因为西方社会建立起了一套产权明晰且能够有效保护产权的制度体系[19]。

产权清晰的重要性也得到了诸多研究的证实。农地领域，来自亚洲、中东欧、拉丁美洲、非洲等多个国家的研究表明，清晰的农地产权界定对农户行为有十分关键的影响[20]。当产权得到清晰界定时，土地纠纷和不定期的土地调整会随之减少[21]，农户的产权安全性感知得到显著提升，因而农户会更愿意投资土地和保护土壤质量[22]。农地确权带来了交易费用的降低，也会给双方带来更多的交易效益，这会有效提升农户的土地租赁意愿，激发农地租赁市场的繁荣[23]。农地确权还可以缓解农户的融资约束，一些研究发现，农村土地确权能够增加农民获得贷款的可能性和贷款的额度[24]。除了农地确权，其他领域的确权也会带来良好的改革效应，如阮荣平等[25]对水域滩涂养殖使用权确权的研究表明，办理水域滩涂养殖证可以有效促进渔户的长期生产投资。

本研究认为，宅基地确权也可能对农户的宅基地流转行为产生影响。所谓宅基地确权颁证，并不是指宅基地所有权的确权，而是指宅基地使用权的确权颁证。当然，在2018年中央一号文件出台之前，这种宅基地使用权是涵盖农户宅基地资格权和使用权的复合型产权，是农户通过自主申报，相关部门按照法律政策规定进行宅基地权属调查、面积测量、审查核准、登记造册、证书发放等，明确宅基地的使用权隶属关系，明晰宅基地产权的法律凭证[26]。我国农村宅基地制度是一项为农民而设的特殊福利制度，其产权制度安排主要是为了社会稳定而非追求经济效率，宅基地的流转受到严格限制。随着社会经济的发展和新型城镇化的推进，宅基地的居住保障功能已不断弱化，而其财产属性却不断显化[27]，特别是在经济较发达地区，农户宅基地的隐性流转十分普遍[4]。但由于农村宅基地产权制度不完善，农户没有认可的宅基地产权证书，导致农户不敢进行宅基地流转交易[28]。而宅基地确权颁证则能够有效提升农户进行交易的信心，因为一旦经过现场测量、权利登记、产权薄发放，宅基地使用权即被法律承认，即使发生权利纠纷，法律也可对其进行有效的保护。另外，宅基地确权在法律上保护了农户的宅基地用益物权，让农户能合法取得宅基地流转的经济收益，提升农户财产性收入[29]。2018年，中央一号文件提出宅基地“三权分置”，期待通过产权细分和放松产权管制来适度放活宅基地使用权，以形成相对高效的宅基地使用权交易市场。要实现这一目标，宅基地使用权确权不可或缺。因为借助于确权颁证，宅基地使用权的产权强度得以提升，农户也会获得更高的安全性感知。此时，进行宅基地流转的经济收益会更加有保障，相应的风险会更低，理性的农户也会倾向参与进来。基于此，本文提出下述研究假说：

宅基地确权颁证有利于促进宅基地使用权流转，相对于没有确权颁证的宅基地，农户更可能流转已获得确权证的宅基地。

2 数据来源和变量设置

2.1 数据来源

温州市是全国33个“三块地”改革试验区之一，主要聚焦如何盘活宅基地使用权，因而课题组选择温州市作为调研点。本文数据来源于课题组2018年5—6月在温州市7个县(市、区)开展的调查，由于瑞安市和乐清市是农房交易的主要试点地区，因而此次针对温州市的调查采用随机调查与重点调查相结合的方法。发放调查问卷500份，有效问卷494份。接受调查的农户户主平均年龄为50.7岁，年龄最小的20岁，年龄最大的84岁。由于农村家庭的户主通常为男性，因而样本中男性占比达到了93.52%。就户主的教育程度来看，文盲或半文盲占比18.42%，小学学历占比36.23%，初中和高中学历分别占比27.53%、11.74%，大专及以上学历的农户占比6.07%。只有8.5%的户主担任或曾经担任村干部。

2.2 变量定义

2.2.1 宅基地流转

本研究中，宅基地流转指的是宅基地使用权流转，并不包括资格权的让渡。将实际调查中遇到的各类流转模式，包括出租、抵押、转让、入股等都认定为流转，只要农户拥有其中至少一类行为就认定其参与了宅基地流转，但并不包括资格权退出行为。统计描述性分析表明，有47%左右的农户进行了宅基地使用权流转，这一比例大大高于其他相关研究，这可能与温州市是放活宅基地使用权的试验区，当地政府对宅基地流转给予鼓励密切相关。

2.2.2 宅基地确权颁证

确权颁证是本文的关键解释变量。在宅基地“三权分置”的提法之前，宅基地的产权主要细分为所有权和使用权，“三权分置”将宅基地之前的使用权(权利A)做了进一步的产权细分，区分为资格权(权利B)和使用权(权利C)，其中资格权是基于农户的集体成员身份获得的，具有先赋性和封闭性；而使用权则是可以在市场上进行交易的，是开放的。在“三权分置”政策出台之前，全国大部分地区宅基地确权颁证正在推进并完成大部分工作，因而本文按照当时的认定，将宅基地确权颁证认定为是对权利A的法律认可，实际上是对农户拥有宅基地权利B和使用宅基权利C的综合认定。统计描述性结果表明，整体样本的宅基地确权比例为66.4%。

2.2.3 控制变量

引入户主特征维度的年龄、受教育程度、是否村干部和房屋空置态度4个变量，家庭特征维度的留守农村人数、房屋结构、房屋区位3个变量，村庄特征维度的村庄宅基地流转情况、村庄区位2个变量。为避免忽略区域层面因素可能带来的不利影响，本文还引入县市区虚拟变量来予以控制。各变量定义见表1。

2.3 模型构建

由于本文将宅基地使用权流转设置为二分类变量，因而选择二元Logit模型进行分析。

表1计量分析变量及描述性统计结果

Table1Variables for empirical analysis and descriptive statistics results

变量Variables变量定义Variable definitions均值Mean 标准差s是否进行宅基地流转是 Yes=1;否 No=00.47 0.50Transfer of farmers homesteads or not是否获得宅基地确权颁证是 Yes=1;否 No=00.66 0.47Confirmation of entitlement or not年龄 Average age 岁 Year-old50.74 10.60 受教育程度Cultural level 文盲或半文盲 Illiterate or semiliterate=1;小学 Primary=2;初中Junior=3;高中 Senior=4;大专及以上 College or above=52.511.10是否村干部 Whether village cadre是 Yes=1;否 No=00.09 0.28 房屋空置态度Attitude towards housing vacancy是否赞同房屋空置是一种浪费。Whether agree that housing vacancyis a kind of waste. 十分赞同 Strongly agree=1;赞同 Agree=2;不赞同 Disagree=32.030.79农村留守人口 Rural left-behind population人 Person3.23 1.70 家庭房屋结构Building structure钢混结构Steel-concrete structure=1;砖混结构Brickwork-steel structure=2;砖木结构 Brickwork-wood structure=3;土木结构wood-and-earth=41.840.72房屋与县城距离≤30 min=1;30～60 min=2;1～2 h=3;≥2 h=41.40 0.58 Distance home to the county seat村庄宅基地流转情况很普遍 Widespread=1;较普遍 General=2;不多Few=3 2.38 0.75 Village homestead transfer situation村庄是否为城郊农村是 Yes=1;否 No=00.60 0.49Whether the village is a rural suburb

Circulation=c0+w1Certification+∑βiXi+ε2。

式中：Circulation表示农户的宅基地使用权流转行为；Certification表示宅基地确权颁证；Xi为一系列控制变量；c0为常数；ε2表示随机误差项。

3 实证结果与分析

3.1 描述性分析

确权颁证对农户宅基地流转行为影响的描述性分析结果发现，整体样本中，农户参与流转的比例为47.10%(227/482)；对于未确权颁证的宅基地，农户参与流转的比例只有31.06%(50/161)；对于已确权的宅基地，农户参与流转的比

例达到了55.14%(177/321)。这一结果表明，确权颁证或许有助于促进宅基地流转，但这仅仅是相关性分析，还需要进一步的实证模型予以检验。

3.2 基准回归

为了保障研究结果的稳健性，按照影响因素的维度逐渐增加构建4个分析模型(表2)。其中，模型1只引入确权颁证和户主特征，模型2在模型1的基础之上增加了家庭特征维度，模型3在模型2基础之上增加了村庄特征维度，模型4在模型3的基础之上进一步控制了县区虚拟变量，来控制区域层面因素的影响。研究结果显示，随着影响因素的逐渐增加，宅基地确权颁证始终通过显著性水平检验，表明确权颁证对农户宅基地流转行为的促进作用是十分稳健的，这与吴郁玲等[14]的研究发现相一致。以模型4为例，此时确权颁证在5%的显著性水平上正向促进宅基地流转行为。通过计算边际影响效应，发现相对未确权的宅基地，已确权的宅基地进入流转市场的概率提升13%左右。因而，研究假说得到了证实。

表2确权颁证与宅基地流转模型

Table2Models of confirmation of authority and homestead transfer

变量Variables模型1Model 1模型2Model 2模型3Model 3模型4Model 4是否获得宅基地确权颁证 Confirmation of entitlement or not0.972∗∗∗0.717∗∗∗0.531∗∗0.529∗∗(0.207)(0.221)(0.230)(0.231)年龄 Average age-0.005-0.0050.0070.007(0.011)(0.011)(0.012)(0.012)受教育程度 Cultural level-0.113-0.138-0.060-0.061(0.103)(0.107)(0.111)(0.112)是否村干部 Whether village cadre-0.474-0.434-0.281-0.279(0.350)(0.360)(0.375)(0.375)房屋空置态度Attitude towards housing vacancy-0.303∗∗-0.364∗∗∗-0.369∗∗∗-0.372∗∗∗(0.121)(0.127)(0.132)(0.135)农村留守人口 Rural left-behind population0.124∗∗0.06170.061(0.0612)(0.0646)(0.065)家庭房屋结构 Building structure-0.407∗∗∗-0.410∗∗∗-0.413∗∗∗(0.145)(0.149)(0.152)房屋与县城距离Distance home to the county seat-0.304∗-0.224-0.222(0.175)(0.180)(0.182)村庄宅基地流转情况 Village homestead transfer situation-0.548∗∗∗-0.548∗∗∗(0.140)(0.140)村庄是否为城郊农村 Whether the village is a rural suburb0.724∗∗∗0.723∗∗∗(0.227)(0.227)县市区 Counties未控制Uncontrolled未控制Uncontrolled未控制Uncontrolled已控制Controlled0.4411.535∗1.829∗1.831∗常数 Constant(0.743)(0.868)(0.942)(0.942)LR chi233.20∗∗∗48.01∗∗∗75.25∗∗∗75.26∗∗∗Pseudo R20.0500.0740.1160.116观测值 Observed value478467467467

***，**，*分别表示1%，5%和10%的显著性水平，括号内为标准差。下同。

***， **， * indicated the level of significance at 1%， 5% and 10%， respectively， and the standard deviation in parentheses. The same as bellow.

通过对比4个模型，发现户主的房屋空置态度、房屋结构、村庄宅基地流转情况、村庄区位对农户的宅基地流转行为有影响。户主的房屋空置态度显著负向影响宅基地流转，表明户主越认可宅基地是一种资源浪费时，越可能将宅基地使用权流转出去。房屋结构也始终在1%显著性水平负向影响宅基地流转，表明宅基地结构越现代，宅基地越容易进入使用权流转市场。已有文献表明，农户的宅基地流转行为可能存在“羊群效应”[30]，本文也证实了这一点，相对宅基地流转不普遍的村庄，当农户观察到本村宅基地流转较为普遍时更可能参与进来。村庄区位对宅基地流转的影响也通过了1%显著性水平检验，相对非郊区的农村，位于郊区农村的宅基地更可能进入使用权流转市场，这与已有的文献也保持一致[14]。

3.3 异质性分析

宅基地确权颁证所确的“使用权”实际上是“三权分置”中的资格权和使用权。为了识别农户差异化的资格权认知会不会导致确权颁证对农户宅基地流转的异质性效应，本研究按照农户是否认同宅基地资格权仅属于本集体成员，将整体样本区分为2个分样本，认同宅基地资格权属于本集体成员的样本(A)和不认同宅基地资格权只属于本集体成员的样本(B)(表3)。结果表明，对认同宅基地资格权属于本集体成员的农户群体，宅基地确权颁证通过了1%的显著性水平检验；对不认同宅基地资格权只属于本集体成员的农户群体，宅基地确权颁证没有通过显著性检验。也就是说，对于正确认知资格权归属的农户，确权颁证能够发挥积极的促进作用；而对于错误认知资格权归属的农户，确权颁证无法发挥积极影响。之所以确权颁证对前者有影响而对后者没有影响，可能是因为宅基地使用权是建立在资格权基础之上的，两者有明显的隶属关系。当农户认为宅基地资格权仅仅属于本集体成员时，宅基地确权带来的产权强度提升力度更大，农户对确权颁证能够有效保障自己权益的信心更强，从而敢于流转宅基地使用权。而那些认为宅基地资格权不仅仅属于本集体成员的农户，对确权颁证能够有效保障自己不因为流转使用权而丧失资格权的信心较弱，从而导致确权颁证无法有效促进农户参与宅基地流转。

表3分样本回归

Table3Sample regression

变量Variables样本ASample A样本BSample B是否获得宅基地确权颁证0.753∗∗∗-0.078Confirmation of entitlement or not(0.286)(0.432)年龄 Average age0.0110.003(0.014)(0.023)受教育程度 Cultural level-0.040-0.049(0.134)(0.216)是否村干部 Whether village cadre-0.064-0.709(0.464)(0.719)房屋空置态度-0.449∗∗∗-0.187∗Attitude towards housing vacancy(0.159)(.304)农村留守人口-0.0110.183Rural left-behind population(0.080)(0.126)家庭房屋结构 Building structure-0.433∗∗-0.234∗(0.177)(0.310)房屋与县城距离-0.286-0.147Distance home to the county seat(0.216)(0.414)村庄宅基地流转情况-0.520∗∗∗-0.631∗∗Village homestead transfer situation(0.165)(0.302)村庄是否为城郊农村1.068∗∗∗-0.236∗∗Whether the village is a rural suburb(0.280)(0.455)县市区 Counties已控制Controlled已控制Controlled1.6931.547常数 Constant(1.097)(2.085)LR chi272.92∗∗∗10.22Pseudo R20.1490.067观测值 Observed value353114

3.4 宅基地确权颁证与农户对宅基地流转政策的态度

在理论分析环节，本研究指出确权颁证会通过提升产权强度，进而提升农户的产权信心来显著促进宅基地使用权流转。受限于数据，无法对产权强度提升这一机制进行直接的验证，因而主要验证确权颁证如何影响农户的产权信心来发挥作用。在逻辑上，当农户因为确权颁证而提升宅基地产权强度感知时，参与宅基地流转的信心会更足，从而会支持国家减少对宅基地使用权流转的种种限制，支持国家放开宅基地流转市场。因而，可以预见的是，确权颁证很可能会通过影响农户对宅基地流转政策的态度来影响宅基地使用权流转。由于问卷中询问了“您是否希望国家放开宅基地流转市场”的问题，本研究使用有序Probit模型进行实证分析(表4)。结果显示，宅基地确权颁证通过了1%显著性检验，且影响方向为负，表明确权颁证会鼓励农户支持国家放开宅基地流转市场，从而证实了确权颁证能够显著提升农户流转宅基地的产权信心来促进宅基地流转。

表4宅基地确权颁证与农户对宅基地流转政策的态度

Table4Attitude of homestead confirmation and farmers’ attitude towards homestead transfer policy

变量Variables对宅基地流转政策的态度Attitude to homesteadtransfer policy是否获得宅基地确权颁证-0.506∗∗∗Confirmation of entitlement or not(0.126)年龄 Average age0.012∗(0.006)受教育程度 Cultural level0.006(0.061)是否村干部 Whether village cadre-0.125(0.196)房屋空置态度0.147∗∗Attitude towards housing vacancy(0.074)农村留守人口-0.044Rural left-behind population(0.036)家庭房屋结构 Building structure0.014(0.081)房屋与县城距离0.158Distance home to the county seat(0.097)村庄宅基地流转情况0.264∗∗∗Village homestead transfer situation(0.076)村庄是否为城郊农村0.330∗∗∗Whether the village is a rural suburb(0.127)县市区 Counties已控制Controlled常数 Constant1.056∗∗LR chi2(0.510)Pseudo R22.751∗∗∗观测值 Observed value(0.521)

4 讨论

当前农村宅基地隐性流转和大量宅基地空置情况同时存在，如何改变上述窘境，一个可能的思路是“转堵为疏”，通过规范宅基地使用权流转市场来有效改善宅基地资源配置，改善供需双方的福利。2018年中央一号文件正式提出了宅基地“三权分置”，其中最大的亮点就是资格权和使用权的两权分离，主张基于成员身份获得的资格权封闭运行，而宅基地使用权则可以适度放活。农户是否流转宅基地受到诸多因素影响，本文通过对“三块地”改革试验区之一的温州市调查，从确权颁证视角对这一议题进行了理论和实证分析。研究发现，确权颁证确实能够有效促进宅基地使用权流转，平均而言，确权颁证能够让农户流转宅基地的概率提升13%左右。考虑到农户对宅基地资格权有差异化的认知，本文还进行了分样本检验，结果发现，对正确认知资格权只属于集体成员的农户，确权颁证能够有效促进宅基地流转；但对于不能正确认知宅基地资格权只属于集体成员的部分农户，确权颁证无法有效提升宅基地流转率。进一步的分析表明，宅基地确权颁证有助于提升农户参与使用权流转的信心，从而有效激励农户进行宅基地使用权流转。

基于上述研究，本文得出以下几点启示：(1)宅基地确权颁证是推进宅基地流转的前提基础，有效推进宅基地确权颁证能够有效激活宅基地流转市场。但目前宅基地确权率并不高，后续要稳步推进宅基地确权颁证，高质量完成这一项基础性工作，消除阻碍宅基地流转的前置障碍。(2)农户对宅基地资格权是否有正确认知对确权颁证的效果有较大影响，但鉴于2018年刚刚正式提出的宅基地“三权分置”中，首次提出宅基地资格权和使用权的相分离，而农户对资格权的认知度普遍不高。后续要加强对宅基地“三权分置”的政策宣传，尤其是加强对宅基地资格权的宣传解释，让农户对宅基地产权权利形成正确的认知，从而有效推进宅基地流转。